三、先發製人
2002年1月，布什在國會發表《國情谘文》演講時，把朝鮮、伊朗和伊拉克這三個國家稱為“邪惡軸心”（axis of evil），這實際上是為日後提出“先發製人”（preemption）戰略做準備。5月22日，布什在德國議會發表演說時，強調可能要采取“先發製人”攻擊的說法。6月1日，布什在西點軍校畢業典禮講話中第一次明確提出“先發製人”的戰略。布什強調，對待恐怖分子和“無賴國家”，美國“要在威脅真正形成之前將其摧毀，並將這種思想作為一種共識和自衛的手段”。
要求美國不能再像過去那樣僅采取“反應”的姿態，要在威脅形成之前對它們進行先發製人的打擊，不能讓敵人先發製人。
同年9月20日，布什正式向國會提交了《美國國家安全戰略》，明確表示美國將對那些陰謀獲得大規模殺傷性武器的恐怖分子和國家進行“先發製人”的打擊。為了保護美國免遭恐怖分子有預謀的襲擊，必要時美國將實施“先發製人”的進攻，“在威脅到達美國國界之前識別並摧毀它”。而且，“即使得不到國際社會的支持，美國也會毫不猶豫地單獨行動，對恐怖分子采取先發製人的行動。”
布什推出“先發製人”戰略，旨在增強美國對外采取軍事行動和軍事幹預的合法性，表明美國對戰後軍事戰略的重大調整。但是，這一調整並不說明美國已經完全拋棄遏製戰略，實際上威懾與遏製仍是保衛美國國家安全的主要戰略。
《美國國家安全戰略》報告指出，美國“要通過保持其國防的絕對優勢，以遏製未來的軍事競爭，威懾對美國軍事霸權的挑戰以及針對美國及其盟國利益的威脅”。
先發製人和威懾並不矛盾，它們所針對的對象和麵向的層次不同。先發製人主要是針對沒有強大的軍事力量的恐怖分子和企圖獲得大規模殺傷性武器的“無賴國家”，通過先發製人的打擊將其摧毀，使它們沒有還手的餘地。而威懾的對象是具有強大的軍事力量，能夠對美國的軍事霸權構成挑戰或威脅的國家。
布什宣布先發製人的戰略，本身也是一種威懾。《美國國家安全戰略》報告指出，“對於大規模殺傷性武器的擴散，美國必須在威脅發生之前遏製和預防。”通過宣布先發製人的戰略，可以有效地遏製和阻嚇潛在的敵人對美國的攻擊。
第二節反恐與美國在南亞的新挑戰
“9·11”事件以前，南亞在美國亞太戰略中的地位要遠遠低於中東和東亞。
美國在亞洲的軍事力量集中在韓國和日本，重點是對付朝鮮半島和台灣海峽可能發生的衝突。美國在巴基斯坦沒有重要的戰略資源，也沒有很強的曆史、文化和種族聯係，隻是因為在阿富汗的反恐使巴基斯坦成為前線國家。如果反恐戰爭的重心轉移，美國對這一地區的興趣就會減少。盡管印度實行了市場經濟改革，但美國在這一地區的貿易和投資還是有限。“9·11”事件後，美國的南亞政策及其在南亞參與的強度和性質都發生了根本變化。⑤
一、“9·11”事件之前布什政府的南亞政策
布什上台以後，新的共和黨政府繼續執行其前任政府在南亞的接觸政策，其重點是發展與印度的關係。美國前駐印度大使布萊克韋爾指出，當1999年還在得克薩斯州當州長時，布什就有一個“宏大的理念”（big idea），其中之一就是要“改造”（transformation）美印關係，這是基於印度作為一個上升的世界大國的崛起，作為民主國家共同體有影響力的領導者，作為一個全球市場的潛力。⑥布什上台後，繼續執行克林頓政府製訂的向印度傾斜政策，不斷加強高層接觸。“9·11”事件之前，包括印度總理瓦傑帕伊（Atal Bihari Vajpayee）、外長辛格（Jaswant Singh）、國家安全顧問米什拉（Brajesh Mishra）等印度官員都訪問過華盛頓。美國政府的高級官員國務卿鮑威爾（Collin L.Powell）、國防部長拉姆斯菲爾德（Donald Rumsfeld）、太平洋司令部總司令布萊爾（Dennis Blair）也先後訪問印度。布什政府的南亞政策突出強調改善和“改造”與印度的關係。