1946年3月3日，在輿論壓力下，國民黨政府派黃河堵口複堤工程局長趙守鈺等人，在河南新鄉會晤了在那裏巡視的“軍調部”代表，與張治中、周恩來、馬歇爾等商談了“堵口和複堤”問題。會商決定，談判解決花園口封堵問題。1946年4月7日，三方代表在開封舉行會談，達成了“開封協議”，決定堵口與複堤工作並進，花園口合攏日期須會勘下遊河道和堤防情況而定。此後，又在山東菏澤達成了包括複堤堵口、河床內村莊救濟、施工機構、交通和幣製等問題在內的“菏澤協議”。“開封協議”、“菏澤協議”之後，解放區抓緊展開下遊複堤的各項工作。
然而國民黨當局出爾反爾，於1946年4月20日發布公告，擅自決定在黃河大汛前的6月底提前堵塞花園口。國民黨還派部隊破壞下遊的“複堤”工程。針對情況變化，周恩來與國民黨和美方代表反複談判，據理力爭，又簽署了先複堤、後堵口的《協定備忘錄》，將堵口日期推遲在9月中旬。但國民黨再一次背信棄義，6月下旬就提前在花園口打樁拋石，開始了堵口施工，後因汛期水勢猛漲，衝毀了堵口橋樁，才未能完成堵口。
幾乎在花園口堵口的同時，蔣介石就匆匆發起了大規模的內戰。此時國民黨已基本完成了內戰部署，美國人幫助國民黨完成了20個軍、50個師的美械裝備改編，將700餘架飛機、270艘軍艦和1.5萬輛汽車“贈予”蔣介石政府。1945年10月中旬至1946年5月中旬，美國空軍第13、第14航空隊，海軍第7艦隊，又先後將國民黨14個軍、8個交警總隊共54萬人，從偏居的西南運送到華北、東北內戰前沿和各戰略要地，完成了美國曆史上最大的一次空運和海運。此時的蔣介石躊躇滿誌，公然撕毀《停戰協定》，於6月26日對豫南中原軍區李先念部隊發起大規模進攻，企圖一舉殲滅中原解放軍，打通向華北、東北和華東的陸路通道。至此，中國的內戰全麵爆發！
這是一場雙方兵力懸殊的戰役。鄭州綏靖公署主任劉峙，指揮國民黨軍10個整編師、30餘萬人，將李先念6萬餘人團團包圍在信陽宣化店方圓不足百裏的狹長地帶，使中原解放軍陷入了險境之中。但中原野戰軍在艱苦卓絕的抗戰中，已積累了豐富的以劣勝優作戰經驗，在國民黨大兵壓境下沉著應戰，避實就虛，采取聲東擊西的巧妙戰術，從國民黨重圍中跳了出來，自東、北、南三路同時向外突圍。東路突圍的皮定均第1旅是佯攻部隊，他們攻勢淩厲，聲勢浩大，猛打猛衝，以主力部隊東進的態勢轉移了國民黨的視線；而中原軍區主力，則從南、北兩路突出包圍圈，大踏步向西前進，轉移到了豫鄂陝和鄂西北山區，廣泛開展遊擊戰、運動戰，迅速站穩了腳跟，順利完成了戰略轉移。向東突圍的皮定均旅3000餘人，一路左拚右殺，所向無敵，也衝破了沿途國民黨軍的重兵封鎖，跋涉2000裏路，於7月中旬進入蘇皖解放區。
黃河堵口與內戰同時在1946年6月發生，不是時間上的巧合，而是蔣介石所精心策劃的“黃河戰略”中的重要組成部分。蔣介石在抗戰勝利初就製定了“黃河戰略”，要利用黃河天險對共產黨發動全麵圍攻。當時解放區主要集中於黃河流域，這一帶成了國民黨戰略進攻的重點和內戰主戰場。黃河流域的解放區分為三大塊：一塊是黃河中遊西段的陝北解放區，一塊是下遊中段的晉冀魯豫解放區，一塊是下遊東段的山東解放區。蔣介石針對以上情況，製定了一個利用黃河天險以水代兵、分割三大解放區，達到分而擊之、各個擊破目的的“黃河戰略”。
黃河改道前，在流經陝北、山西、河北、河南、山東等省時，自然形成了一個“Z”字形的彎曲河道，決口之後，黃河水從花園口改道流向東南，原來“Z”字形的下腳就拉向了江蘇一帶，奪淮河入海，華北、華東聯成一片，非常有利於三大解放區的戰略聯係。蔣介石所策劃的“黃河戰略”核心，就是封堵黃河花園口，使黃河回歸故道，在黃河中下遊重新形成一道天然屏障，再次將華北、華東兩地分割，促使三大解放區形成“一分為三”的態勢。如果黃河回歸故道，位於中遊的晉冀魯豫解放區就會被回歸後的黃河重新分割，中心就處在了黃河以東、以北的“Z”字形中部，原來向南和向北機動的道路被黃水阻隔；陝北解放區和山東解放區也分別處在了黃河“Z”字形兩側，其中陝北解放區處在黃河以西，山東解放區處在黃河以南。這樣一來，滔滔黃水等於在三大解放區之間開掘了一道天塹，斷絕了彼此之間的相互呼應和戰略支援。
整個“黃河戰略”的關鍵，是首先封堵花園口，使改道後的黃河重歸故道。為此，蔣介石千方百計加快了花園口的封堵進度。
（三）
毛澤東早就看破了蔣介石“黃河戰略”的實質，看穿了蔣介石封堵花園口的真實目的。但毛澤東考慮更多的還是黃河下遊人民群眾的生命安全，考慮得更多的是下遊百姓的根本利益。為使黃河盡快回歸故道，造福兩岸民眾，同時也有效應對蔣介石的“黃河戰略”，毛澤東針鋒相對地采取了政治、軍事上的雙重回擊。
在政治策略上，針對國民黨提出黃河回歸故道是“解除黃泛區人民災難”的惑人口號，解放區政府理直氣壯地發表聲明，提出“先複堤、後堵口”的治河主張，並指出，黃河改道了8年後故道上有40萬群眾，隻有先“複堤”先“移民”，才能避免出現第二個黃泛區，才能保證下遊群眾的生命安全。共產黨的治黃主張合情合理，得到了全國各界的廣泛理解支持，贏得了政治上的主動權，也在很大程度上推遲了蔣介石“黃河戰略”的實施。
國共兩黨圍繞黃河堵口與複堤開展了激烈較量。共產黨及時將雙方簽訂的一係列文件公布於眾，請輿論監督，最後爭取到了堵口與複堤同時進行。而國民黨政府在陷於被動後，采取了一係列措施阻礙解放區複堤，先是拖付複堤工程款，後又派部隊進犯解放區，還出動120多架次飛機炸死炸傷大量修堤民工和已竣工的“複堤”河段，國防部長白崇禧還親赴花園口督檢“堵口”進度，力促蔣介石的“黃河戰略”如期進行。
1947年1月16日，國民黨參謀總長陳誠與陸軍總司令顧祝同又專程抵達花園口督導“堵口”，傳達了蔣介石要求花園口堵口務於“桃汛前合攏”的要求。毛澤東得知後，立即派董必武、伍雲甫等人赴上海與國民黨及“聯總”談判，要求堵口與複堤協調進行，並再次達成決議，解放區內的複堤工程加快，花園口堵口定於3月中旬。
在此之後，國民黨當局采取高壓政策，日夜加快花園口的堵口進度。最後黃河堵口局采取“新舊合施”的辦法進行堵口，用“新法”打橋樁，用古代“進占法”跟樁造壩，又在黃河舊道挖出兩道引河，分流花園口的湍急水勢，減輕“口門”的流量。他們同時還調集了大批民工在花園口加大拋石量，終於使決口處的水門越來越小。而解放區在此期間按照進一步加快了複堤工程的進度，在規定時間內完成了黃河下遊的複堤工程。
花園口水門的“合攏”終於接近了尾聲。合攏前，黃河堵複局又專門在豫北、豫東16縣招雇了5萬民工，各縣長也親赴督工，並發出懸賞：“本月15日前合攏，花園口東西兩壩賞錢1.3億，提前一日合攏，增賞5000萬元。”黃河堵複局還在兩岸大壩搭起戲台，唱戲酬神，鼓舞士氣。在重賞之下，花園口的堵口進度進一步加快，決口處的水門越變越窄。1947年3月7日，水門寬度縮小到了32米，9日降至10餘米，13日降至數米之內。到了14日，花園口的水口門寬度終於縮窄到不足5米。