國有土地的市場化讓政府與土地結下不解之緣。老計劃體製下政企不分的特征還遠未根除，大大小小的行政權力機構又被籠罩在“政地不分”的色調之中。至此，土地何止是一般意義上的“財富之母”？它還是政府財力之母，是最有力的政府融資杠杆以及一切政府項目和政績不可或缺的載體。反映到宏觀上，中國甚至出現了與“銀根調控”並列的“地根調控”。
“土地饑渴症”在體製內蔓延開來。其動力機製十分簡單：由於國有土地入市才造成土地市值的急速上升，所以政府掌控更多的國有土地，就意味著更多的融資機會和更強的財政實力。這也推動了城市擴張，因為“城市的土地屬於國家所有”，隻要增加城市數量和擴大城市規模，自然就有更多的土地被納入國有的範疇，成為可出讓土地的龐大的儲水池。至此，“整縣改市”也有了新的經濟意義，刺激點不再僅僅是行政級別、城市財政和官員編製方麵的提升，更為決定性的，是可合法入市的國有土地的增加。反正我國“城市設立模式”也是高度行政化的，以“設市”為跳板，政府的行政權力大規模伸向土地財產。
這樣看，“唯國有土地才可市場化”，賦予“城市土地國有製”與“高度行政化的設市模式”以新的生命衝動。三足鼎立，隻等另一件利器即政府的征地權出手，“政府主導的中國城鎮化”很快就呼之欲出。
征地權是行政主導城鎮化的一把利器
征地權早就有。新中國剛成立的時候，百廢待興，鐵路先行。1950年6月政務院頒布的《鐵路留用土地辦法》，規定鐵路建設用地，可“由路局通過地方政府收買或征購之”。這裏的“征購”，也要付價，但帶有某種強製性質。“征購”完畢的時候，土地所有權轉移到鐵路局，也就是轉為國有。
城市建設也有類似需要。也是1950年，政務院通過《城市郊區土地改革條例》，規定“國家為了市政建設需要及其他需要征用私人所有的農業土地時，須給予適當代價，或以相等之國有土地調換之。對於耕作該項土地的農民亦應給予適當的安置，並對其在該項土地上的生產投資（如鑿井、植樹等）及其他損失，應給予公平合理的補償”。這裏的“征用”，也帶有國家強製的性質。
再過三年，經濟建設大規模展開，涉及的土地不僅僅限於鐵路和市政，於是1953年政務院通過《關於國家建設征用土地辦法》。這是第一個征地的專項行政法規，其中明確發生征地，“應該盡量用國有、公有土地調劑”，實在無法調劑的，“應該發給補償費或者補助費”，並規定了補償或補助的標準。
到1958年，上述征地辦法做了修訂。其中最引人注目的部分，是對“征地必須給予補償”的原則打了折扣：其一，“對於征用農業生產合作社的土地，如果社員大會或者社員代表大會認為對社員生活沒有影響，不需要補償，經縣級政府同意，也可以不發給補償費”；其二，“征用農業生產合作社使用的非社員的土地，如果土地所有人不從事農業生產，又不以土地收入維持生活，可以不發補助費，但必須經本人同意”。這是那年1月6日全國人大通過的。等“大躍進”風暴一來，這兩大折扣究竟如何實施，是不是為當年的“共產風”提供了法律根據，要請曆史學家們去刨根究底了。
這套《辦法》一直用到1982年。是年5月，全國人大常委會原則通過了《國家建設征用土地條例》，由國務院頒布實施。這部法例的總根據，是1982年《憲法》第10條的以下準則：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用。”據此，新《條例》規定了征地的適用範圍，申報、審批與執行程序，補償標準與安置辦法等，為新時期的征地行為提供了一個法律框架。
現在看，這套征地框架反映的是當時的觀念與現實，即農村和農民主要搞農業，而靠城鎮國有機構來發展工商服務各業。因此，1982年的《條例》在很大程度上表現出了“城鎮國有偏向”：第一，除了規定國家有權征用農村集體土地，再沒有給集體土地的其他轉讓方式留下合法空間，因為《條例》不但明令“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地”，還規定“農村社隊不得以土地入股的形式參與任何企業、事業的經營”。
第二，雖然給征地加上“為了公共利益的需要”的限製條件，但含義模糊，更由於征地已構成土地轉用的唯一合法通道，所以也從根本上消除了“為商業利益”獲得土地的合法通道，導致所有土地開發，都要擠入“征地”框架才能進行。