政府主導的城鎮化呼之欲出
前麵幾篇文章，分別探究了“城市土地國有化”以及“城市設立模式”的來龍去脈。加上更早我們討論過的“國有土地使用權的市場轉讓”（見“第100~119頁的四篇文章”），共同鋪就了我國城市化道路的製度基石。本文綜合此三項體製的整體特征，掂量其長遠的影響。
整體特征就是一句話，即“行政壟斷的土地市場化”。拆開來有兩個要點：其一，土地使用權可以合法地在市場裏流轉；其二，土地的市場化流轉，被行政權高度壟斷。讓我們先分開來簡要地點評一下。
與1988年以前不同，近20多年來我國的土地資源終於可以合法流轉了。原來是不可以的。還不是一般的不可以，而是嚴格禁絕。土地租賃、買賣行為，甚至要入刑法治罪。背後的觀念，是把土地買賣（流轉）看成是幾千年中國農民分化、貧困、造反、動亂的經濟根源。那可是所有惡行中的惡行，所以在政策與法律上一點口子也不開。雖然50年代土改後的法令，承認農村的地權經過再分配之後，農民有出租、買賣的權利，但緊接而來的集體化，事實上再也沒有給農民流轉土地留下合法空間。國有土地呢？隻有劃撥、白用，也從來沒有講個價錢流轉這一說。
土地流轉是改革開放逼出來的。先是農民轉去務工、經商，承包的土地要轉手，中央政策響應，允許“有償轉包”，其實就是土地流轉。後來境內外個體、私營企業興起，要占地發展工商業。因為都不是國有單位，沒有劃國有土地給民企用的理由。於是在開放前沿的深圳市，率先引入香港的土地批租製，開啟了內地土地合法流轉的新時代。
其實也沒有完全與傳統徹底決裂。第一，允許流轉的隻是土地使用權，不是“土地所有權”，後者依舊不得流轉；第二，既然隻轉讓使用權，就有期限的規定，當時定下來的幾種轉讓期限都不長久，更非永久；第三，轉讓到期之後如何處理房地關係，當時沒有清楚的交代，後來的《物權法》做了局部處理，但還是給“更聰明的後人”留下了尾巴。這也許可以讓傳統觀念勉強接受，因為一旦土地使用權的流轉發生問題，不流轉的所有權再把它收回來就是了。
如此有限的土地轉讓，對資源利用發生了積極影響。土地問題與很多資源利用問題一樣，所有者或在位的使用者，並不一定總是最有效率的。製度禁絕轉讓，土地資源的利用效率低下，對我們這個人多地少的國家當然很不利。更重要的是，土地不斷轉向利用效率較高之手，會帶來土地增值的預期，使土地融資成為現實。譬如現在每年高達萬多億的“土地出讓金”，離開土地的合法轉讓，根本無從想象。這也是在漸進改革的路上，土地流轉製度終於站住腳的經濟誘因。
但是迄今為止我國的土地流轉市場，在合法的製度層麵卻以國有土地為既定前提—唯有國有土地，才能合法進入市場流轉。我們探查過了，這件事情本來似乎並沒有清楚的“頂層設計”，因為早年開放引入外資之際，深圳和珠三角一帶轉讓給外資企業利用的土地廠房，不但有國有土地，也有大量農村集體土地。可是當實踐經驗上升為政策和法律時，“國有土地”與“集體土地”雙軌流轉的現實，卻被淨化為“唯有國有土地才可以流轉”的單軌。
個中的一波三折，我們也探查過的：1987年12月1日，根據國務院的指導意見，由國家土地管理局和國務院法製辦組織試點，在深圳拍出了土地流轉的天下第一槌（拍賣的是國有土地）；是年12月29日，廣東省人大常委會通過《深圳經濟特區土地管理條例》，規定“特區國有土地實行有償使用和有償轉讓製度”（限定“特區國有土地”）；第二年全國人大通過了對《憲法》第10條的修正案：“任何組織或個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地，土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”[去掉了“特區國有”的限製，變成“（一切）土地的使用權”皆可“依法轉讓”]。可是再過兩年，國務院於1990年頒布的《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，卻僅僅隻為“城鎮國有土地的轉讓”提供了法律根據。以後還有沒有一部“農村集體土地出讓和轉讓條例”呢？再也沒有了。
於是，盡管農村集體土地的轉讓、包括非農地的轉讓在實際上早就無日無之，但在合法框架之內，卻唯有國有土地流轉才具有法律地位。至於為什麼實踐的法律表達，很快從“土地的使用權可以依法轉讓”迅速收窄為唯有“國有土地的使用權”才可以轉讓，根據我們的探查：土地融資的機會集中在城市，而根據1982年憲法，“城市土地”再不是公、私並立，也不存在國有和集體所有兩種公有製，而是全部的“屬於國家所有”。
始於1987年的城市國有土地公開的市場化轉讓，很快顯示出處於合適位置的土地資源，具有何等巨大的市場價值。當年深圳第一幅8800平方米土地的拍賣之價不過525萬元，應該沒有人料到20年後全國的國有土地出讓金，每年居然以萬億人民幣來計。事實上，這也是唯國有土地才能合法流轉的“壟斷收益”。因此不難理解，非國有土地不但再也沒有獲得平等的市場準入的機會，反而屢遭行政禁令，徹底與公開的市場轉讓絕緣。可見，在超額的土地市場化利益麵前，連“法律麵前人人平等”的憲法精神也不能不退避三舍。