很合乎邏輯，當20世紀80年代農村改革釋放了自由勞動力，流動、積聚效果初現之時，“縣改市”問題就提上城市發展的決策日程。前麵講過，此前也設市，但用業內行家的話來說，那是“切塊設市”，意思是從縣的空間範圍內，切出一塊合乎設市條件的地方來設立城市，比如在城關鎮或繁華中心鎮或工礦區的基礎上設市，而沒有切出來的其他地方依然為縣，還是農村加小城鎮，劃不到“市”的範疇裏來。“切塊設市”的城市很緊湊，在地理版圖上還是一個點狀的空間形態，有利於節約土地和基礎實施投資，也可以提升經濟人口的密度。但問題也不少，諸如城鄉劃開的關係處理，市、縣分設的行政成本，以及日後城市再擴張受到的束縛。最大的問題，我以為是我國城市化滯後情況下“還債式”的加速度發展，讓人覺得“切塊設市”的模式不過癮。
據浦善新的研究，最早是浙江省於1979年開始探索我國設市的新模式。是年，浙江省政府報告國務院，要求把1978年新設市的湖州、嘉興、紹興、金華和衢州，分別完成縣、市合並，也就是“整縣改市”。這當然不是小事，我甚至想說這是自郡縣製以來國家建製最重要的一個變化。當時的國務院很謹慎，經反複論證於1981年批複同意，並指出，“五個縣都改設市帶有試驗性質，希望你們注意總結經驗”。
此後，“整縣設市”風起雲湧。根據浦善新的統計，1978~2003年間我國“整縣設市”424座，占同期新設城市總數的85.7％（見浦善新，“中國設市模式討論”，《中國市長》2004年第5期）。
新模式下的我國城市形態，不再是點狀而是塊狀，甚至是一大片一大片的片狀。這對城市規劃、建設、投資與管理的影響，自有各門專家提供專業的研究和評價。我們這裏要追加的是，當1979年國務院批準浙江帶有試驗性的“整縣改市”時，我國憲法還沒有出現“城市的土地屬於國家所有”，因此即便完成了“縣改市”，原本縣屬範圍內的農民集體土地，其所有權還不一定馬上就要變為國有。
三年後，新的憲法準則即“城市的土地屬於國家所有”通過了。再此後，經由行政審批程序集中到中央來批準的“縣改市”，就涉及土地財產關係的重大變化，因為在邏輯上，既然城市土地國有，那麼改設、新設為城市的全部土地，在法律上也就屬於國有。應該沒有人料到，中國的城市化就此打開了一個再也難以關上的潘多拉盒子。
國家進入居民私產的跳板
上文提到我國城市設立的幾個特征。其一是設市標準和申報程序至今沒有明確的法律；其二是城市設立的審批權高度集中於中央；其三是20世紀80年代新起的“整縣改市”，導致很大一片國土範圍內的大批城鎮和農村，一股腦兒地在建製上劃入城市。加起來，我國的城市設立由行政權主導，經濟的自發力量以及正規的立法和司法，對設市的影響比較微弱。
這很合乎“大一統”國家治理的傳統。其實自秦漢以降，中國隻有單一維度的中央與地方關係，從來沒有出現過可以在“點”上自治的城市。地方者，“塊塊”是也，無論其中人口與經濟積聚的程度在空間上有什麼分別，叫村也罷，叫墟、叫市也罷，無非都是“塊塊”的組成部分，統統置於朝廷委任的一頂烏紗帽的管轄之下。無數“塊塊”拚合起來，就是由“中央”治理的天下國家。
沒有錯，中國之所以一直維係了國家的統一，與上述架構大有關係。古代的郡縣都是地方，即“塊塊”。後來的道、府、縣、州，也都是“塊塊”。“十八行省”本來是中央的派出機構，弄來弄去，成了一個加諸在縣之上的“大塊塊”。普天之下，“塊塊”之間嚴絲合縫，沒有任何製度上的空當。
城鎮是早就有了的，其中的鎮，原本還是軍事單位。傳統上，為了行政與防衛的需要，得到朝廷的批準，才可設城鎮。曆史上的城鎮並不獨立，不過是管治地方即“塊塊”的行政或軍事機構的駐地，為了防衛和安全，才在物理上圍上一座城牆而已。這樣看，城鎮都是地方的組成部分，沒有獨立的建製地位。過去多少年，縣就是一片地方，縣城通常就是那個城關鎮，本身也是縣的一個組成部分，跑不出“塊塊”的範疇。
中文詞彙“城市”裏的那個“市”，倒是一種自發的社會經濟組織。集市、市場或過去所說的“市井”，在人口積聚、交易活躍的地方大量自發形成。不過，如果沒有一個具有行政含義的“城”罩在上麵，再繁華的市場也沒有“城市”的地位。講過的，“城”在傳統中國也不是獨立的行政建製。這樣看，中文的“城市”向來隱身在“地方”之內。對照看，英文的“city”、“town”以及“urban”,都沒有非要有座“城”的含義。西方的“城堡”，常常是私人的，很多反而建在鄉下。