三天後的4月15日，第三次全體會議對第10條的討論，錢昌照、胡子嬰、榮毅仁、劉瀾濤等委員也都“讚成土地國有”。他們的根據，也是看到經濟建設一旦牽涉土地，就會發生“扯皮”，包括國有廠礦“挖掉一棵樹就要給農民1000元”，“還要求把他們全部老少都包養到老”，“給農民蓋了房子，安了電燈，每年還鬧個沒完”，“你要用地，他1畝地要你30萬，甚至100萬”（第425~426頁）。
但也有委員更多考慮事情的另外一麵，即農村土地國有化可能引發震動。如楊秀峰認為，農村土地國有“沒有意義！更會吃大鍋飯。土地國有，如何管理？誰來使用？管理很複雜，還有幹部的情況”，所以他不同意修改，“我看維持原文還較實在”（第426頁）。還有楊尚昆也讚成維持原文，“土地即使國有，扯皮也解決不了。城市土地國有，天津街道拆遷時有3戶硬不搬。北京廣安門也有這種情況。宣布國有，震動太大，有征用這一款，就可以了。逐步過渡較好，先通過土地征用條例”（第426頁）。
彭真在討論中有篇較長的發言，讀下來他是綜合了以上兩種考慮。“我讚成國有，但應采取漸進的方式。”“無論國家所有，還是集體所有，你用土地，他都得向你要錢。現在，先把城市定了，規定‘城市的土地屬於國家所有’，郊區的土地按照法律規定，法律規定屬於國有的，屬於國有。農村、鎮、城市郊區的土地屬於集體所有，這樣，震動小一些。”
這些記錄稿表明，1982年修憲提出“城市土地國有”的出發點，並不是從城市內在的情況、問題和要求出發的。出發點是國家工業化大規模展開與農民土地之間的“扯皮”，解決辦法就是法律規定土地全部國有（方毅的建議），或“屆時國有”（錢昌照的意見，即占到哪塊就宣布哪塊土地國有），或“原則上土地國有，例外的是集體”（榮毅仁的意見），但考慮到黨領導農民分得土地、完成了集體化，一下子又國有，震動太大。權衡之下，“先把城市定了”，用漸進的辦法實現土地國有。
在討論中真正考慮到城市情況的，是江華。他提醒，“宅基地，大城市與中小城市有區別；房改了的與沒有房改的，也有區別。一下子國有，這些區別全沒了”（第426頁）。不過這個熟知江浙城鎮情形的委員意見，似乎沒有引起其他委員的重視。我的理解，此次土地條款修憲的原意，並不是在城市範圍內發現了要解決的緊迫問題。當時委員們考慮的，是大規模國家工業化占地與農民之間的矛盾。既然全部土地一下子國有化的震動太大，那就先邁一步，從城市土地的國有化起步吧。
國家權力與國民財產的邊界移動
上文破了一個多年未解之謎：為什麼偏偏在“文革”“極左”結束之後的1982年，中國史無前例地確立了“城市土地國有”的憲法準則？謎底在於：國家大規模經濟建設開展之際，如何分配土地資源，更準確地講是如何配置某些位置上的土地資源，成為經濟的一個焦點。其中，基礎設施、工業、城市項目要占地，而身為土地之主的農民及其集體要叫價，是一個繞不開的尖銳問題。於是，“土地全盤國有”的立法主張抬頭，隻是顧慮“震動太大”，立法決策者才退而求其次，先把“城市土地國有”作為第一步，邁出去再說。
從1982年至今，30多年過去了。當年的頂層設計，即從城市土地國有化過渡到全盤土地國有化，至今並沒有實現。但是，僅僅“城市土地國有”這麼一步，就根本地改變了我國城鄉關係，也重塑了中國城市化的製度和政策環境。成敗得失，盡在其中，值得認真梳理。
本文的看法，由於“城市的土地屬於國家所有”，至少有三個方麵的權利邊界隨之發生變動。這些權利邊界的變動，不能不影響國家行政權力運作的方向，也不能不影響資源配置、收入分配，以及經濟社會的基本秩序。
首先變更的，是國家權力與國民財產的權利邊界。事實很清楚，直到1982年，我國城市裏還存在民間的私有土地。對這些國民的私人財產，國家是不是可以用行政權力加以剝奪或實施國有化呢？過去對這個重大問題的回答，是經典的社會主義改造理論：對剝削者的私人財產，可剝奪，因為那是“剝奪剝奪者”。但是對勞動人民的私人財產，就絕沒有剝奪的理由。後者也是“私”，但要區別處置。屬於生產資料的，可以引向“合作經濟”—以勞動者私產為基礎的一種公產，但不能無端端地國有化。屬於生活資料的，那就繼續私有好了，因為把一切生活資料全部國有，從來就不是科學社會主義的理論和綱領。