當然，法律優於“內部掌控的政策”的地方，在於公眾包括被征地的所有者也可以提出自己對法律的理解，並據法力爭。譬如提出“有違公共利益”的證據，或關於“補償”方麵的索求。不過，我們還有其他法律條款支持把民地轉為官地。其中，最有力量、也對我國城市化進程發揮影響最為重大的，是憲法規定，中國的“城市的土地屬於國家所有”。
城市土地國有化之謎
第一次宣布城市的土地屬於國家所有，是1982年。那一年全國人大通過修訂的《憲法》，第10條的第一句，就是“城市的土地屬於國家所有”。讀下來不過11個字，簡潔、清楚而斬釘截鐵，就像是陳述一件久已存在的事實。
其實不是的。我國城市土地的權屬關係，原本相當複雜。當然早就有了國有土地，源於舊中國官僚買辦資本的土地，在共產黨進城之後，收歸國有的。還有原民族資本主義的工商物業，經過社會主義改造，成為國有經濟的組成部分，其中的土地當然也歸國家所有。這都沒有問題。
但是原先的城市裏，還有大量居民住宅。那房子是私宅，其下的土地是民地，由私人購得並屬私人所有。也不是唯有官僚、地主和資本家才購置城市地產，一般的小市民、自由職業者、教師、小職員，甚至工人和其他三教九流，也有擁有私宅民地的。譬如《銀元時代生活史》的作者陳存仁，老上海的一個醫生，他的書裏就寫到出道不久，就拿出行醫所得買得了靜安寺附近的一小幅土地。
在這些民間私地上蓋起來的私房，凡業主自住的，那就屬於生活資料，劃不到生產資料私有製的範疇，也算不得社會主義改造的對象。因為按那個時代的經典理論，社會主義僅僅與生產資料私有製不相容，至於生活資料，那是可以私有的，在意識形態上也受國家的保護。
問題是民間私宅，如果自住有餘而拿出來出租的，那就得有個說道了。因為房租屬非勞動收入，與剝削脫不得幹係。出租的房產，因此也不再是純生活資料，多多少少具有某種生產性。問題來了：生產了房租的民地私宅，算不算生產資料私有製，要不要納入社會主義改造的範圍？
中華人民共和國從新民主主義一路走向社會主義，對城市民地私宅的政策是逐步變化的。《共同綱領》和1954年憲法時期實行生產資料的多種所有製，包括“個體勞動者所有製”和“資本家所有製”，都受憲法承認與保護，所以城市居民的民地與私房，無論自住還是出租，在法律上都不成問題。1956年以後，中國加快轉向社會主義改造，不過重點是工廠、商店和農業生產方麵的公私合營與合作。直到1956年，城市私有土地和私房，基本上還可以買賣、出租、入股、典當、贈與或交換，隻要繳納相應的契稅，就都是合法的。
1956年1月，中共中央書記處二局發出《關於目前城市私有房產基本情況及社會主義改造的意見》，提到“一切私人占有的城市空地、街基地等地產，經過適當辦法，一律收歸國家”，開啟了城市土地國有化的進程。中央在批轉這份文件時要求：“在當前社會主義改造的高潮中，爭取在一兩年內完成這一任務，這是完全可以做到的。”
但是城市私房的社會主義改造，顯然比資本主義工商業的社會主義改造更為複雜。1958年2月，時任國務院八辦副主任的許滌新在第一次全國城市房產工作會議上就講到這一點：“出租房屋的占有者不是一個階級，小市民、教師、工人、小職員等都出租房子。因此要很客觀地、細致地分析這個問題，不能一概稱為資本家。對房產的改造不要簡單化，出租房子的少數是資本家，大多數是一般市民、工人等等，所以要求我們要細致地解決問題，不要概念化，不要拿工商業改造的辦法硬套，一套就套糟了。”
不能照套，“改造”就快不了。事實上，到1958年中，私房改造除了部分地區已按期完成或正在積極行動外，還有不少城市尚未著手進行（時任第二商業部張永勵副部長語）。甚至到了1960年底，全國範圍內還有14%的市及2/3左右的縣還未進行或者沒有完成城市私房改造工作。
其間，按後來的標準看還算溫和的私房改造，究竟是如何進行的？過去外出調查，喜歡翻看地方誌。像陝西《輝縣誌》就有以下記載：“根據1964年國務院批轉國家房管局《關於私有出租房屋社會主義改造問題的報告》，縣改造私有出租房屋領導小組於當年4月派出工作組，深入縣城5個居民委員會，對私有出租房屋進行社會主義改造。改造原則是：私人出租房屋建築麵積在100平方米以上者，均應進行改造。地主、富農、資本家及教會、廟觀出租房，不論多少一律改造。房主住房一般以現住房屋為準；房主戶口不在本鎮者，一律不留。”