土地急就章的得與失
目前通行的城市土地製度，起源於20世紀80年代中國的改革開放。真正一部急就章：從法律嚴禁土地轉讓、租賃和買賣，到形成可以拍賣土地使用權的市場體製，在國家行政和立法層麵，前後總共用了還不到一年時間。如此劍及履及的緊迫性改革，於今不可想象：不要說一年完成改革的七部曲，就是七年完成一部曲，也不容易。
當然地方和底層的改革，醞釀的時間要長一些。以深圳為例，那裏城市國有土地的有償使用，早在1981年就開始了。再早一點，還有拿土地做“補償貿易”的記載。那是自1956年以後，國有土地“無償、無限期、無轉讓”體製的實質轉向。有償利用也是外資逼出來的，最早是1979年的《中外合資經營企業法》，規定使用場地可以收費。這是初級的權利界定，終於有了“你的還是我的”之別，於是初級的“轉讓”—繳費使用—就登堂入室了。
“有償使用”要定費率，其實就是為國土使用權的轉手定一個價。我看到的資料，開始取費不高，每平方米1~21元不等。深圳最早執行，1982~1986年間累計收取的土地使用費不足4000萬元。
當時有兩股力量，一起把這種初級轉讓推向“高級形式”。其一是用地企業，因為每年用、每年付，但來年還能不能再用，沒有穩定的預期。投資要講長期收益，因此要求用地期限拉長。其二是政府，因為鄧公有言在先：“中央沒有錢，可以給些政策，你們自己搞，殺出一條血路來。”其中，允許借貸就是一大政策，但借貸要還息。資料說，1985年深圳借貸6.5億銀行貸款，每年須還息5000萬。那年的土地使用費僅1200萬，還息都不夠，逼深圳政府想辦法。
好在深圳與香港交往頻繁。據時任市委書記的回憶，是霍英東“一語驚醒夢中人”：你們有土地，怎麼會沒有錢？錢可以從土地中來！這話可不是無厘頭，因為香港經驗就是土地財政。於是，深圳派出調查組赴港研究，並於1986年底擬就“深圳土地管理製度改革方案”，要點就是出讓國有土地的長期使用權，以此為城市建設籌措資本，並給中外投資者利用土地的長遠預期。
在對改革方案的論證中，有香港專業人士提出：方案可行，“但必須修改《憲法》和《土地管理法》，否則外商絕對不敢來買地”。可是，要30個全國人大代表聯名才有提案權，而當時深圳隻有5名全國人大代表。這才反映到國務院，才有了上文提到的國務院外資領導小組的討論和決定。
應該是得到國務院的授權，深圳政府才於1987年10月修改了原先的行政規定，確立“土地使用權可以有償出讓、轉讓、抵押”。這裏至少有了“地方合法性”，對改革的實質推進意義重大。1987年9月，深圳以協議方式和公開招標方式，分別出讓了兩幅土地。試水成功後，於12月1日開拍“天下第一槌”。然後在不到一個月之內，由廣東省人大通過地方法規，明確“特區國有土地實行有償使用和有償轉讓製度”。
這麼回顧，從1979年法律規定可收土地使用費到1987年深圳國土的拍賣轉讓，也有8個年頭了。雖然時間不算短，但對於土地製度這麼影響到方方麵麵長遠的大事來說，怎麼看也還是篇急就章。
首先是變革的動力急。外資外企說來就來了，來了要落地，急急提出“場地使用付費”，也來不及考慮更長遠，包括日後“外國人究竟可不可以在中國購房”，隻能走一步是一步，走不通時再找轍。
其次是觀念轉變急。嚴禁土地轉讓究竟是為了哪般？從來就沒有清楚明白的說明。不行就是不行，連轉一轉念頭也是彌天大罪。突然又允許轉讓，道理也來不及細講，反正轉讓的不是所有權，隻是使用權。至於為什麼所有權轉不得，使用權卻可以轉，以及到底何謂所有權，何謂使用權，也一概來不及細說，完全顧不得“權利”（rights）要以人們認為正確（right）為基礎。
還有就是借鑒別人的經驗急。香港土地製度是1840年後中國割地賠款的結果，名義上土地歸英國皇家，然後依照英國本土的crownland（意即官地，皇室土地）處理，即批租給民間和市場經營，皇家換得現金，又沒有斷賣祖宗財產，挺兩全其美的。無奈中國內地不是殖民地，也不是“所有土地都是國家財產”，更沒有1997回歸問題。借重香港土地經驗，急急衝開了禁區，也埋下日後其他方麵的麻煩。
急就章的好處是收益來得快。在體製上，終結了“土地不得轉讓”，開啟了市場之門。在財務上，僅1987年深圳那三宗地的轉讓，就讓政府庫房收入增加了2336.88萬元，相當於1985~1986兩年的土地使用費。受讓方也不吃虧：作為第一拍的出價最高者，深圳經濟特區房地產公司為那幅8588平方米的土地付出了525萬元的對價，但建成當時深圳最大的商品房小區之後，公司還是淨掙400萬元。
更重要的是擴散效果。深圳那個首場拍賣會，規格之高，空前絕後：時任政治局委員、央行副行長、內地17位市長，以及28位香港企業家和60多位記者一起在現場觀摩，把“土地可以轉讓籌資”的新理念、新做法迅速傳播到沿海內地。來年7月9日，上海市以招標方式出讓虹橋開發區內一幅1.29萬平方米土地的50年使用權，這回是一家國際公司中標，支付了1億多人民幣。有償轉讓土地從此進入中國經濟生活，人們對“買賣土地”再也見怪不怪。據時任國土部長徐紹史2011年接受記者采訪時講的數據，從1997年到2008年，全國共出讓7000萬畝土地，獲得5.3萬億元土地出讓金。