自己從小生活在浦西,不乏理解上引論點的經驗基礎。不過從拜讀貫中文章的第一時間,我的想法就跑到了另一個方向:土地城市化快於人口城市化,豈不意味著城市人口密度的下降?如是,那還有什麼城市化,不如叫“反城市化”算了。
是的,“城市化”風起雲湧,甚至讓人們不在意究竟何謂“城市”!前文已明確用“密度”定義城市(見“經濟密度甚於人口密度”一文)。按筆者之見,正是空間密度的提升,才反映了人口的集聚;也因為人口集聚,才彙集了需求而容納得下更高水準的分工,從而推進生產率提升、推高收入,並對人口更高程度的聚集,產生難以抗拒的引力。這樣看,以密度定義的城市,才是城市化之核。沒有因密度而激發分工、收入、生產率提升的城市,“城市化”何以發生?
現在發生了什麼?城市土地麵積的擴展快於城市人口的增加,等於城市密度不升反降!讀者不要以為這是術語變換的遊戲,其實裏麵包藏著一個大問題:如果城市化把自己的“核”都化掉了,或者化薄了,那它還可能保持持久的衝動嗎?還能夠擔負現在人們普遍寄予厚望的那副千鈞重擔—靠城市化就可以穩保中國經濟持續的高速增長嗎?
理解上的困難也不小。土地固然為財富之母,可它沒有腿腳,不會自己跑進城市來。“土地城市化”不是自然現象,無疑是人的行為之果。於是我們要問:究竟是哪一種誘因,刺激人們長年累月地喧賓奪主,非要把為城市圈地,擺到比“人口城市化”更為優先的位置之上?
本文的答案,就是題目標明的“權利不平衡”。要說明一下,資源在城鄉之間流動、重組,涉及的權利製度安排有多個層麵。不過僅就本題而言,我們也可化繁為簡,集中分析兩項權利之間的不平衡。這一項是,農民進城居住的權利偏輕;另外一項是,農地轉為城市之用的權利又偏重。比較之下,一項權利畸輕,另一項權利畸重,不平衡就發生了。
先看憲法。1954年憲法列入的“公民自由遷徙權”,實際上在當時就沒有好好貫徹落實。“文革”中的1975年修憲,幹脆讓該項權利“出憲”,直到今天也沒有恢複。這些我們都是知道的。比照之下,“城市的土地屬於國家所有”,還有“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征收或者征用並給予補償”,則都是憲法準則,有明確的表達,也受到憲法的保護。所以在憲法層麵,公民的自由居住權與國家的征地權之間孰輕孰重,一看便明。
從消極自由的角度考量。農民有沒有拒絕流動、拒絕遷徙、拒絕進城居住的自由呢?總的來說還是有的。隻不過“強製農民進城”的報道多了,不免讓很多人心裏打了折扣。對比土地進城,“城市土地全盤國有”,誰家的土地進城全然取決於城市規劃和行政審批,被劃入者無權拒絕。征地不是自由交易,被征一方就是一百個不願意,也不能拒絕。征地補償法定,沒有留下雙方講價錢的合法空間,更不可以“買賣不成仁義在”,下次再說吧。這樣看,農民拒絕進城,要比“土地拒絕進城”,擁有更大的“消極自由”。
再看實際生活。自20世紀80年代早期始,農民大規模進城鎮務工、經商、落戶,就成為潮流。1984年中央紅頭文件予以“允許”的確認,我們已經引用。90年代以降,大體與中國加入世貿組織相輔相成,我國東部沿海地區成了世界工廠,數千萬農民工遠距離跨省流動,蔚然成風。最具標誌性的事件,就是每年春運居然有幾十億人次在城鄉之間大搬遷。這說明,實際生活比法律文本的變化更快,也因此大規模改變了中國的城鄉關係。不過更仔細地觀察,也表明流動、打工是一回事,安家落戶是另一回事。後者涉及戶籍、子女教育、社保醫保可否攜帶等問題,遠比流動打工更為麻煩。沿著城市的等級係列觀察,外來人落戶小城鎮容易,落戶大城市就偏難。這也與土地進城構成了鮮明的對照:城市的級別越高,圈地能力越強,擴展的版圖越大。
從哪一個層麵看,農民進城的權利與土地進城的權利都在成長。突出的問題是,此兩項事關城市化大局的關鍵權利,“發育進度”很不平衡。結論是,土地進城易、農民進城難。由此,才出現了“土地城市化快於人口城市化”的現象。而我們的分析,也將由此入彼、由表入裏,要追溯到製度安排的非平衡層麵,來增加對中國城市化特色的理解。