探查表明，我國城鎮化的製度基礎，包括三大支柱（城市土地屬於國家所有、經由行政審批設立城市，以及唯有國有土地才可合法出讓）和一把利器（征地權），總的特征是高度的行政權主導或政府主導。難道不是嗎？一個地方算城市還是算農村，由行政權決定；原本屬於農民集體所有的土地，一旦被劃入城市範疇，在法律上就成為國有土地；從農民的集體土地轉為國有土地，唯一合法的通道就是帶有行政強製性質的征用或征購；最後，究竟多少國有土地可向市場出讓，也由行政權決定。
這套體製框架，決定了城市化進程中的土地資源配置基本上不受市場價格機製的協調。所謂“讓市場機製在資源配置方麵發揮基礎性的作用”，對中國城市化中的土地資源而言，迄今為止還是例外。
讀者可能問，我們不是已經有了一個高度市場化的土地拍賣製度嗎？不是每年都有很刺激人耳目的天價“地王”誕生嗎？論萬億人民幣的土地出讓金，難道不是一個非常醒目的市場經濟符號嗎？
可要當心了：並不是用鈔票買東西就叫市場經濟。幾年前筆者評論醫改中的一股歪論——“都是市場化惹的禍”——重心就是一點，不要把患者掏腰包買藥看病就當作市場化。醫療服務的準入市場化了嗎？醫院的設立、醫師資格的取得和行醫權，市場化了嗎？藥品和醫療服務的價格，真的是由市場決定的嗎？不問青紅皂白，看到有人掏錢就大叫“市場化”，差出去的就不止十萬八千裏了。
當下的土地資源，又何嚐不是如此？土地（的使用權）可以買賣，說市場存在無妨。但我們還要問：那可以買賣的土地，本身又從何來的？查證一下，那多半是征地征來的——強製、誌在必得、單方麵決定補償並執行，與交易扯不上邊。再查下去，什麼土地可納入被征範圍？答案是劃入城市範疇的，或仍在農村，但“為了公共利益的需要”，政府經行政程序決定要拿下的土地。至於那些被征來的土地，為什麼就不能直接進入市場？
這麼一套結合了行政強製與競買競賣的製度，究竟叫不叫“市場化”，其實無關緊要。關鍵是製度安排不同，經濟行為的邏輯也不同。在市場化之下，如果需求集中於某物，價格被拉高，一般會傳導到供給麵，刺激供給的增加。這就是說，如果城市用地的價格提升，那麼價格機製會刺激更多的土地向城市供應。
但是在行政主導的“土地市場”，唯有本地政府才是土地的合法供給者。簡單地看，這個市場上的賣家隻有一個，即所謂的“賣方壟斷”。隻一個賣家，當然談不到賣家之間的競爭，所以價格的形成，僅僅由眾多買家之間的競爭來決定。如果其他條件相同，賣家壟斷情況下的價格一定偏高。舉一個例子，香港的地價高，不僅在於這個東方之珠積聚了極高的土地需求，而且還在於那裏土地的賣家隻有一個——那就是過去的港英政府和現在的特區政府。過去說香港的稅負低，那是對的。但香港的地價高，而政府庫房從賣地收入中的進項不少。加到一起算，綜合稅負並不低。香港至今還有購物天堂的美稱，恐怕不是稅負低，而是那裏的商業服務競爭激烈、效率比較高。
內地學香港的土地製度，城市地價偏高是題中應有之義。但是，內地還是有內地自己的特色。第一，這裏不是一個城市政府，而是中央、省市、地區、縣、鄉鎮五級政府。加上自治的行政村，一共有六級。第二，財政上實行分灶吃飯體製，不是沒有轉移支付（近年在加大），但“吃飯”——政府開支——多少，還是以一個個政府的“灶”為本位。政府賣地所得的很大部分構成“本級庫房”的重要進項，哪個政府賣地多，哪個政府的財政就充盈。合並起來，多個政府賣地，與香港一個政府賣地，局麵還是不同。