由於當時社會發展的狀況，國家不可能進行精密的管理，因此製度設置的本身就是粗獷的，在製度安排上預留了很多空隙，由官員自身的活動去填補，這樣才能保證製度的彈性，比較能夠適應變化。不僅中央政府各個部門之間、下級部門和上級部門之間的關係不清晰，中樞決策機構的成員不固定，甚至決策機關在一個朝代之內也會發生變化。這個部門管那個部門的事情，這個官員管本來不該他管的事情，本來該負責的官員卻負不了責，這樣的現象屢見不鮮。但是，在任何情況下，機構都在運轉，因為古代製度本身就有處理這種複雜關係的模糊機製，存在新製度主義經濟學所謂的“隱性製度”，通過隱性製度的安排，實現政府機構的運轉。當然，隱性製度的存在，也會被官員用於為自己牟利，不過這種應用，本身也是有限製的，最大限度地防止了官僚內部的關係緊張。另外，雖然政府機構和官員之間關係充滿不確定性，但負責基本業務的屬吏和雜役卻基本穩定，他們之間自有一套處理問題的隱性規約，一是借此牟利（他們不是沒有薪俸就是薪俸過低），二是保證公務的運轉（不運轉他們就沒錢可撈）。
基於同樣的原因，中國不是不能對農村社會實行軍國體製的管理，政權也不是不能下移到縣以下，秦朝曾經有在縣以下設置有俸祿的鄉官的製度安排，不僅設置鄉官，而且實行鄉間的什伍編製，嚴厲推行連坐製。秦以後，這種鄉村管理體製，在曆史的某些階段，總是有複辟的嚐試。這樣的鄉村管理，其實在短時間內，無論是對農民的管理控製，還是對賦稅的征收，都有很好的效果，隻是這種製度安排時間一長，就會暴露出交易成本迅速提高的趨向，甚至達到王朝政府不堪承受的地步。所以，在中國曆史的大多數時間裏，不管統治者奉行什麼思想，主觀願望如何，對農村卻隻能實行近似無為而治的治理方式，鄉官逐漸變成差役，而將空間留給鄉居的紳士和其他精英。
從政治文化的角度討論政治製度的時候，離不開“道”和“術”這兩個中國式的概念。從某種意義上說，道是可以意會的、蘊涵某種理想狀態的境界，術則是實現這種境界的途徑和方法。但是，具體落實到製度和政治操作上，道則意味著文治精神，它包括重文輕武、以文官治軍、推行道德教化、重視禮儀、維護倫理型的意識形態等等；術則意味著權術，或者說權力技術，包括權力製衡的製度安排、權力監督和權力運用的技術操控等等。
文治精神是自秦漢以來每個常態的王朝所必須具備的。道理很簡單，“以馬上得天下，不能以馬上治之”。中國曆史上，企圖以武力的方式維持國家的王朝並不是沒有過，但沒有一個能長久。不斷被充實的儒家理念也許對版圖的擴張用處不大，但對於維護一個分散宗法製的農業國度，卻有無窮的妙用。春秋戰國以降，雖然西周那種貴族式的完整的宗法結構被破壞了，但這種以血緣姓氏為軸心的父係宗法製的某些基本元素，卻隨著貴族社會的消亡而散落民間，成為小農生活共同體的黏合劑，再次形成平民意義上的宗法製，這種宗法製由於沒有了過去那種以嫡長繼承為特征的嚴整的梯形樹根結構，可以將其稱為“分散宗法製”。由於這種“分散宗法製”的廣泛存在，西漢初年漢武帝所宣布的獨尊儒術，從政、教兩方麵對社會都是一種適應，當然，儒家倫理的推行，對宗法製也是一種促進，使得宗族向大型化的方向發展，導致貴族社會的再生。從東漢末年開始，官僚貴族化的傾向以門閥的形式再現，到了魏晉南北朝時期，官僚製已經籠罩在門閥政治的陰影之下。在官僚製的自身規律作用下，貴族化的趨勢最終還是被遏製了，中國進入了長期而穩定的小農社會，分散宗法製頑強地生存了下來，父子、長幼、尊卑、男女（有別）這樣的結構性概念，成為不可撼動的文化核心，支撐著中國社會的運行與再生。正因為如此，每個正常的統治者，都無一例外地不僅要將儒家倫理捧在頭頂，而且要貫徹到社會每一個層麵。中國曆史上的幾百個皇帝中，不乏能文者，也不乏狂妄自大之徒，但社會卻始終隻有一個主導意識形態，一個教主。關鍵的是，這個教主不是皇帝本人。因為，這個意識形態是在皇帝之上的，一旦動搖了它，皇帝和他的王朝存在的合法性便會受到質疑或是挑戰。
當然，文治精神不僅僅意味著意識形態的推行，還伴隨著國家政治以及社會活動的儀式化（禮儀化）。“天王聖明”的尊嚴，尊卑有序的秩序，權威的認同與服從，必須通過長時間的儀式熏陶和演練，才能內化為人們的不自覺行為。曆代王朝對禮儀重視的程度，不亞於財賦予軍隊；官僚體係中，負責禮儀的專門機構，隻有增加的份，而沒有縮減的可能。官辦的學校教育，學禮一直都是主要的內容，以至於到後來，老百姓一致認為，上學就是達到“知書達理”。近代中西大規模接觸之初，中國在馬嘎爾尼使團來訪和1859年中外交涉中所表現出的對禮儀問題的過分反應，實際上不過是傳統文治精神的一種過度表現。
正因為有了意識形態的推行和禮儀化製度這兩個基本要素，古代製度呈現出文官第一的特色就可以理解了。正如閻步克先生的研究所顯示的那樣，自漢以後，儒生和文吏的結合，為官僚體係提供了成員。而事實上，在這個結合過程中，儒生的味道逐漸壓倒了文吏，以至於到後來察舉製導致通經和達禮才是進入仕途的基本條件。再到後來，官僚基本上就意味著也是士大夫；非正途（科舉）出身的人，按慣例總是被排除在士大夫的核心群體之外。至於官僚所需的操作技術，則由上不了台盤的吏和後來的幕僚承擔。
不過，文官第一的製度麵貌，還可以從另一個角度去理解，這就是軍事製度的安排。武裝力量無論如何都是國家的支撐性要素，無論在什麼時代都是如此，古代中國自然也不例外。事實上，每個開國君主，都是完全或者部分意義的武夫，西晉的開國皇帝司馬炎總是強調自己家族的“諸生”出身，還被人嘲笑過。皇帝們對於軍權，也從來都沒有放鬆過。兵者利器也，可是這利器是雙刃劍，能傷別人也能傷自己。對軍隊控製不當，輕則割據難製，重則起兵反叛。以暴製暴，采用武力控製的方式維持國家的秩序當然不是不可以，但這樣一來，難免傷及禮製和教化，建立不起皇帝和軍人之間的道德聯係，即使是身邊的親衛軍，也難保不有起叛心的一日。古代社會的政治製度，在效忠和效率之間，效忠總是第一位的。所以，擁有最可能顛覆皇權的利器的軍人，是首先應該防範的。當然，軍人是不可靠的，文官也是不可靠的，但比較起來，還是軍人更具危險性，文官與軍人的結合，則是最危險的。所以，重文輕武、以文壓武政策的推行，效果是一石二鳥，既壓低了武人，又離間了文武，讓他們難以結合。