在中國黃河與長江流域的早期文明發展階段，地理和氣候條件，加上其他因素，容易產生較為發達的農耕生產方式，這種生產方式使得這兩個流域的居民在原始部落階段就可以積累大量糧食和財富，同時也不得不依靠修築城池來保護他們的收獲和財富。興修水利的需要和抵禦周邊遊牧半遊牧群落的壓力，使得這些農耕部落趨向於聯合，或者以和平的方式，或者以戰爭的方式建立起較大的王國。部落內部原來也許有過的民主形式，在越來越多的集權需要麵前，逐步喪失了。中國的傳說和成文史，基本上都是高高在上的聖人和王權的曆史。但是，這種王權畢竟還達不到秦以後的程度。傳說的曆史姑且不論，至少，記在甲骨、鍾鼎和竹簡上的曆史，都說明中國曾經有過很長一段的封建時代。在這樣的時代，每個王朝都是由大大小小的諸侯國組成，王隻是諸多政治實體的共主，或者說是聯盟領袖。如果不是在西周轉入東周的時期出現了文化上的重大變異，也許封建的體製還會周而複始地循環一段時間。在諸侯爭雄的春秋時代，封建製原來賴以存在的基礎——宗法製被打破，各個政治實體在競爭中，表現出了強烈的以自我為中心的傾向，同一宗法血親係統內的爭奪和廝殺自然不可避免。在競爭中活下來的各個諸侯不再繼續向下分封，而轉向直接控製，因為來自自己內部的競爭，並不亞於外部，在競爭中取代了諸侯的大夫，自然不會希望原來體現在他們宗主身上的悲劇重演。一種不同於以往的，非宗法、非宗教、絕對實利主義的文化成長起來，誰對傳統拋棄得越徹底，對實利主義奉行得越透徹，誰就能在競爭中占得先機。春秋戰國時期的政治改革，實際上就是實利主義的角逐。當最終秦國脫穎而出、統一六國之後，一種新的帝國體製得到了確立。
中國很早就確立了相當完善的官僚製，早在秦漢時期，中國實際已經進入了歐洲15、16世紀才出現的絕對主義國家的形態，形成了金字塔式的官僚體係，有稅收和財政體係以及龐大的常備軍，甚至形成了歐洲到近代晚近才出現的文官選拔係統。相對於歐洲，也許可以說中國的製度是“早熟”的，但是更可能的是，這種“早熟”的評判本身就是有問題的，因為它暗含著以西方作為評價標準的意思。實際上，中國的政治製度跟中國的文化一樣，是按照自己的理路發展的，長期以來，雖然中西之間不能說沒有交流，但這種交流還遠遠達不到在製度文化層麵上相互影響的地步，中國的製度幾千年來一直走著自己的路，雖然這條路不時地受到來自北方遊牧民族的幹擾，也不能說完全沒有其他文化輸入，比如佛教文化的影響，但這種文化對於政治影響並不大，因此，中國製度一直在官僚製帝國的軌道上行進。不僅跟中世紀的西方，而且跟周邊的印度都非常不同，甚至與一直向我們學習的日本也很不一樣。
官僚體製從秦漢起，就是中國政治製度的核心問題。而這個核心問題又可以分成兩個大的子問題，一是官僚的選拔問題，當時稱之為“選舉”，將社會精英定期吸納到官僚體係中來。實際上，正如古往今來許多人指出的那樣，中國政治的中心可以歸結為選舉。通過選舉製度以及相應的文化，官員選拔的金字塔居然將整個社會聯結到了一起。作為社會精英的士大夫階層，其活動和文化實際上都在圍繞著選舉進行。所以，從這個意義上說，中國社會也可以被稱為“選舉社會”。曆朝曆代都將選舉視為關係王朝命運的頭等大事，因為穩住了選舉，就能保證社會秩序的穩定。二是官僚體係內部的權力製衡問題。中國是個巨型的帝國，皇帝依靠對於他來說顯然有些過於龐大的官僚群來管理國家，如果沒有起碼的權力製衡的製度安排，權力的運行將是無法控製的。所以宏觀上有行政、監察與軍事上的三權分立，微觀上有相權的分割和每個部門的權限細分，以及各個部門之間權限的模糊和相互滲透。
雖然龐大的官僚金字塔是中國製度的基本特色，皇權的專製也是中國製度的特征，但中國的皇帝卻不是如同日本天皇那樣的虛擬君主。皇權總是力圖要將官僚體係變成實現自己意誌的工具，不斷強化自己的直接權力。從理論上講，秦漢以後的皇帝跟西周和西周之前的王有著本質的區別，他不是天下的共主而是獨主，是國家所有人唯一的君主。皇帝的權力，至少在理論上是可以達到無限的，如果皇帝要一意孤行的話（隻要他不在乎丟掉祖宗的江山），其實沒有什麼力量能夠阻止他。曆朝曆代，皇帝總是試圖直接統領官僚體係，操控一切，不惜利用身邊的侍從機構，取代原本運轉良好的政府首腦機關。到了明清兩朝，皇帝甚至取消宰相製度，皇帝既為國家元首，又是政府首腦。然而，官僚製的本質規定是選賢與能的，著眼點是能力，而君主製的本質規定是世襲的，著眼點是血緣。對於如此龐大的集權帝國而言，事實上隻有強調管理者的能力，才能保證帝國運轉的正常，君主製與官僚製是相伴而生的。正如皇帝一意孤行會導致王朝崩潰一樣，明朝廢相從曆史上看，也付出了沉重的製度代價。
皇帝製度和官僚體係的溝通銜接，是傳統製度從來都難以處理的難點。皇帝和官僚們的正式接觸渠道是各種形式的朝會，大到朝廷典禮，小到日常與宰輔和群臣的碰頭會，這屬於直接接觸。而皇帝更多的是通過某種中介與官僚體係發生關係，這就是他的侍從和秘書班子，還有皇帝的親信和家人（尤其是外戚）。事實上，無論製度上是否授權，凡是處在權力中心的人，都具有影響決策的能力，更何況在皇帝周圍的人們事實上擔負了溝通內外的職責。曆史上所謂王朝的三大禍患：宦官、外戚和女主專權，實際上都跟皇帝製度與官僚製度之間的溝通銜接有關。
君主製和官僚製雖然相互依存，但並不意味著它們之間就沒有衝突和矛盾，中國的官僚中不乏借官職謀飯碗的刀筆吏，但其中很多人從小熟讀聖賢書，將修齊治平的理想寄托在仕途上，從某種意義上講，仕途不過是他們借以實現理想的工具。誠然，官僚製是皇權對士大夫的某種“贖買”，士大夫通過仕人，獲得地位、金錢和榮譽，維持他們體麵的生活。但是，傳統時代的官僚體係不僅擔負著管理職能，而且還有對社會的教化功能，使得社會生活符合王朝正統的道德倫理的要求，甚至使得民眾對皇權產生一種類似宗教式的感情，隻有這樣，在一個粗糙的農業社會裏，治理才有可能順利地實現。這種管理與教化的雙重職能，免不了導致有人會抱著致君王為堯舜的期望，指望成為帝王師，從而實現某種理想，在他們看來，他們才是這個社會的真正主角，具有學理和道德上的雙重優越，因為是他們而不是皇帝，承負著古代聖賢學說，是古聖賢的繼承人。結果，士大夫做官，往往把自己看成道德教化的體現，他們為民父母，是引導民眾走向道德正途的導師，而不僅僅是管理的機器。雇員和教化的兩種角色長期以來一直在衝突，作為官員實際上他們的主要任務是催科（征糧、稅）和聽訟（司法審理），但為官的表麵文章卻是讓他們愛民如子，倡導“無訟”。由教化導致的“帝王師”的感覺，使得官僚體係與皇帝之間的關係總是有點別扭，直到清朝，皇帝才明確地將士大夫的野心壓下去，讓他們意識到，他們既為皇帝管理民眾，也替皇帝教化民眾，皇帝甚至連教化的模本（聖諭寶訓）都予以提供，士大夫隻管照本宣科就是。士大夫將精力轉向儒家經典辭章的考據，以及具體治理技術的追求（實學），但是並沒有真正完全放棄帝王師的理想，一有風吹草動，還有可能冒出來。即便沒有這種理想的追求，官僚體製自身也存在著自己的邏輯，不可能完全按君主的意誌行事，否則這個體係將無法運轉。從某種意義上說，皇帝和官僚們一直在明爭暗鬥，此消彼長，集中體現在皇權與相權的爭鬥上，最後到了明朝，雖然皇權取得了表麵上的勝利，但皇帝自身則因這個勝利，陷入了這樣的境地：或者日理萬機，還捉襟見肘；或者幹脆撒手不管，聽任宦官的擺布。如果想過正常的生活，不是向官僚體係托付更多的權力，就是要更多地依賴行政法規，因此付出了國家機器更加低效的代價。