——複雜、艱難的退耕還林——又會“造林不見林”嗎？——在廣袤而荒涼的草原上
複雜、艱難的退耕還林
１９９９～２００１年，我國已累計完成退耕還林（草）１７０．９２萬公頃（２５６３．８萬畝）。根據國家規定，退耕還林（草）工程共分兩步進行，第一階段２００１～２００５年完成退耕還林（草）３３３．３萬公頃（４９９９．５萬畝）、荒山荒地造林種草５００萬公頃（７５００萬畝）；第二階段２００６～２０１０年退耕還林（草）２００萬公頃（３０００萬畝），荒山荒地造林種草３００萬公頃（４５００萬畝）。
退耕還林（草）是我國生態建設中的重中之重，是防治水土流失，從根本上扭轉長江、黃河流域水患災害的治本之策。但從考察中了解到的情況看來，其複雜、艱難確也超出了許多人的想像，從政策到具體做法都還有許多值得研究的地方。
寧夏西海固是著名的貧困地區，民諺曰：“幹旱山區溝連溝，出門就下溝。黃土山就像個和尚頭，雨水嘩嘩順溝流。種地要到山上頭，下籽三升打一鬥。”多年來，為了解決溫飽，農民們陷入了“越墾越窮，越窮越墾”的怪圈。因此對國家的“退耕還林（草），封山綠化，以糧代賑，個體承包”的政策衷心擁護，對通過退耕還林拓寬農民致富增收的渠道寄予了厚望。但同時他們也怕重走過去那種“毀林草種莊稼”的老路，因此他們對政府呼籲：
一是退耕還林不能搞“政績工程”。目前一些地方已經出現了借退耕還林“撈政績”的情況，而生態建設卻是一項長期而艱巨的工作，需要幾代人的努力才能收到成效，“政績工程”會把這一工作引入歧途，一定要著眼於長遠，搞好規劃，一代接著一代幹。
二是多為農民著想，通過辦培訓班等多種途徑，讓退耕農民盡快掌握造林、種草、管護、養畜等多種技術，增加收入。
三是要實現科學種田，提高作物的畝產量，與此同時推廣節灌等農業技術。
地處嘉陵江上遊的寶雞，是全國生態建設重點示範地區，在實施國道綠化、退耕還林等“山川秀美工程”中，也發現了一些政策上的矛盾和衝突。包括：
退耕還林（草）與落實土地承包期３０年不變的政策有矛盾。
封山綠化與個體承包有矛盾。封山綠化要求整體連片治理，而退耕地一般既分散麵積又小，還常常互相穿插，如果仍由原農戶個體承包，就常常和封山綠化的整體要求發生了矛盾。
重複收稅。稅務部門對退耕地的經濟林既征特產稅又征農業稅；對２５度以上的退耕地也征農業稅和農田水利補償費，違反了國家減稅的規定，失信於民。
退耕還林與“以糧代賑”方針的矛盾。國家規定，發放糧食與退耕還林地種植的樹木成活率掛勾，但實際上，由於各地土壤、氣候條件各不相同，差異很大，在生態環境脆弱的地方植樹成活率很低，於是這些地方農民的口糧就發生了問題。
上級生態建設資金不能按時、足額到位。
西海固和寶雞反映的這些問題，都有普遍意義。
退耕還林（草）工程除涉及千家萬戶外，還涉及國家、地方、農民三者的關係——國家要生態、地方要發展、農民要致富，內容十分繁瑣、複雜，過去沒有現成的經驗和模式可資借鑒，啟動時又比較突然，前期準備工作——包括政策方麵的準備工作不充分，缺乏切實可行的配套措施，有一定的盲目性、理想化和簡單化，於是實際操作時，大量問題出現了。
舉個簡單例子，如四川威遠、北川等丘陵縣反映，過去劃承包地時，一般以“習慣麵積”為準，和實際麵積出入很大，有個社，上報的承包地隻有１０來畝，但實際一丈量，竟有１００多畝。最初，這個社的農民願意退耕，但按政策規定，隻能發給１０畝地的錢糧補助，其餘土地按荒山造林政策處理，不補助糧食，每畝地隻給５０元種苗款。農民們一算賬，認為５０元種苗款太少，劃不來，於是便拒絕退耕還林了。
各地結合退耕還林普遍進行了農業結構調整，政策規定，對２５度以上的坡耕地退耕，但有的農民為了種竹、種果樹獲得更大的收益，竟願意將好田、好土退耕，這又怎麼辦？
上級要求退耕還林要“集中連片”，但落實到一家一戶時，往往這家退幾畝、那家退幾分，有的願意退，有的不願意，這“集中連片”又怎樣才能做到？
政策“一刀切”的現象也很突出，特別生態環境脆弱的高原地區和幹熱幹旱河穀，對這方麵的意見更大。
以地處青藏高原的甘孜州為例，每株雲杉苗０．３５元到０．４５元，每畝如種２２０株，種苗款便是７７～９９元，如種經濟林核桃，每畝４０株，每株３．６元，則是１４４元了，都大大超過了國家每畝地補助５０元種苗的規定；而高原地區氣候惡劣，嚴寒、幹燥，成活率往往不到６０％，補種時的種苗款又如何解決？國家規定，生態林補助８年、經濟林補助５年，內地一棵樹往往１０年以後便可以間伐，但在高原上，一株華山鬆要５０年後才能成材，雲杉和冷杉要８０年到１００年後才能成材，在這漫長的幾十年內，大量農民退耕還林後既無糧食，又無其它收入，其結果便隻能是毀林開荒了，退耕還林的成果豈不付之東流？
幹熱幹旱河穀由於蒸發量大大高於降水量，種的樹不但成活率低、補種麵積大，而且種植時還應結合建立引水工程，但這筆資金又從哪裏來？為了解決這些問題，林業部門已經千方百計大量墊資，但長此以往誰又墊付得起？
因此，這些地區認為，不承認差異的“一刀切”政策，既不科學也不公平，更嚴重的是，可能讓生態建設功虧一簣，重複走過去那種“造林不見林”的老路。
政策不穩定也是各地反映的普遍問題。政策上的搖擺和多變曾造成基層工作的許多困難。
四川阿壩自治州金川縣１９９９年在退耕還林試點階段，老百姓們——特別老年人思想不通，有人說：“解放以來政策多得很，管集體的、管個體的都有，但從來沒得一個政策叫人不種糧食去種樹種草，你們是不是有毛病？”還有人質問：“為啥不在荒坡上還林還草要讓我們在耕地上還？”為了做通農民們的工作，鄉幹部一人包一個寨子，一戶一戶地說服。有時老百姓們提出了一些問題，幹部們回答不了，老百姓們便會譏笑道：“你曉得啥？你種過多少莊稼？……”
好容易通過大量艱苦細致的工作，老百姓們終於接受退耕還林的思路了，鄉幹部和林業幹部們連忙搞規劃、做設計、一戶一戶地丈量……誰知上級卻來了新的精神，退耕麵積要減少，咋樣向老百姓們解釋？鄉幹部和林業幹部們真是哭笑不得……
西昌市也曾遭遇過這種尷尬。最初，省有關部門通知，退耕還林地裏可以套種矮杆作物，於是他們便讓農民們套種了豌豆和包穀。但豌豆和包穀出苗後新的文件來了，退耕地裏絕對不準翻動表層土，隻能套種草，於是又隻得再次動員農民們把豌豆和包穀鏟掉，弄得老百姓們怨聲載道。
“石榴之鄉”涼山彝族自治州的會理縣也反映，１９９９年３月退耕還林試點初期，上級指示根據“個體承包”的精神，可以搞大戶承包，他們也認為，大戶承包營林的效果比農民們一家一戶分散種植更好，於是便讓５０００大戶承包了３萬畝退耕還林地。誰知６月份新的文件下來了，人平不得超過３畝，於是他們隻得連夜加班重新規劃、重新丈量土地，再加上退錢退糧、宣傳說服……等等，搞得人仰馬翻，還挨了許多罵。
２００１年省上追加了退耕還林後，涼山州、會理縣結合產業結構調整，讓林業部門落實種桑８０００畝，每畝地１３００～１５００株。經過林業部門和老百姓們共同努力，８月中旬桑樹全部栽完。誰知９月６日州林業局卻又下達了新的指示：每畝地桑苗不準超過４００株，林下種草。這一下，林業部門傻眼了……怎麼辦？是不是把種下的桑苗重新拔起？對老百姓們又怎樣解釋？——要知道，為了養蠶，當地老百姓們
有種植密植桑的傳統，如果每畝地隻種４００株，老百姓們不會同意……
和陝西的寶雞一樣，嘉陵江邊的另一個城市廣元也反映稅收政策多變的問題。國務院規定，對退耕地免征農業稅，但實際上許多地方仍在向農民們征收農業稅。１９９９年規定對退耕戶的補助糧一年兌現兩次，但以後不知怎地改為了一年一次，以致造成少數農民“青黃不接”，影響了退耕還林（草）工作的進行。
退耕還林缺乏工作經費是各地反映的又一個主要問題，有的地方由地方政府給予少數補助，但絕大多數地方由於財政困難，一分錢補助也沒有。而退耕還林又是一項複雜的係統工程，工作量很大，從規劃設計、建卡到戶、丈量土地、簽訂合同、組織苗木、檢查驗收、資料印刷、組織會議、乃至迎接來自上級各方麵的層層檢查，每一個環節都需要錢。據估計，每退耕還林（草）１萬畝，約需工作經費１０～２０萬元（不包括差旅費和業務費），於是林業部門隻得相方設法用過去留下的一點自有資金支付，實在無法解決了，便不得不挪用天保資金，還有少數地方竟用克扣農民錢、糧的辦法（每戶扣糧１０斤）解決工作經費。
四川阿壩州的壤塘縣２０００年退耕還林（草）３０００畝，２００１年１．７萬畝，但州裏隻給了１萬元工作經費，縣林業局給每個鄉１０００元，全縣１３個鄉，還差３０００元，得林業局掏錢補上。以致林業局長何曉剛（藏族）十分苦惱地說：“上級能不能考慮一下多給一點工作經費？退耕還林工作多，檢查又特別頻繁，接待費從哪兒來？我自己是不喜歡吃喝的，也從不請領導們吃飯，但是有的領導喜歡吃，我們咋辦？除了吃喝，工作上每個環節也需要錢……”
西昌市退耕還林４萬畝，市政府隻給林業局撥付了１萬元工作經費。
涼山州德昌縣退耕還林４．５萬畝，上級隻給了兩萬元工作經費。
南充市退耕還林無工作經費……
於是，在考察期間我聽到了這樣的議論：“退耕還林利國利民，但哪個部門‘胎’到哪個部門倒楣！”