4.42還有的同誌認為，有些法律法規已經對部分民辦非企業單位的登記、年檢等作了規定，況且民辦非企業單位數量大，登記管理機關力量有限，不必也無力對民辦非企業單位進行年檢、處罰。
我們認為，如果有些法律法規已經規定了某些民辦非企業單位的登記、年檢等問題，就應該尊重它們的法律地位，在製定法規時予以考慮。但是，這類法律法規並不多。而那些同誌所謂的對部分民辦非企業單位的登記、年檢已有規範的法規，事實上並沒有規定民辦非企業單位的登記、年檢的條款。
如《醫療機構管理條例》涉及登記內容的主要條款如下：
“單位或者個人設置醫療機構，必須經縣級以上地方人民政府衛生行政部門審查批準，並取得設置醫療機構批準書，方可向有關部門辦理其他手續（第九條）”；“醫療機構執業，必須進行登記，領取《醫療機構執業許可證》（第十五條）”；“醫療機構的執業登記，由批準其設置的人民政府衛生行政部門辦理（第十七條）”。
可見，《醫療機構管理條例》所說的登記是執業登記，等同於《社會力量辦學條例》所講的人民政府教育行政部門對社會力量辦學審批同意後頒發的辦學許可證，並未規定社會力量舉辦醫療機構可以不用再進行非企業單位登記的問題。
關於年檢，《醫療機構管理條例》並未明確的文字表述，隻是在“監督管理”一章講了這麼一句話：縣級以上人民政府衛生行政部門“負責醫療機構的設置審批、執業登記和校驗（第四十條）”。並未什麼實質性的內容。
至於民辦非企業單位數量大、登記管理機關力量不足的問題，中辦發(1996）22號文件已明確規定要“加強社會團體和民辦非企業單位登記管理機關的機構建設”，要求各級黨委、政府充分認識加強民辦非企業單位管理工作對促進改革開放、現代化建設和維護社會穩定的重要性，要求采取切實可行的措施，加強民辦非企業單位登記管理機關的機構建設，核定編製，充實人員，核撥必要的業務經費，強化工作手段。應該說，隨著民辦非企業單位雙重管理體製的建立，隨著登記管理機關力量的加強，這一問題將不複存在。
4.5一點探討
中辦發(1996)22號文件所講的雙重管理，是指由掛靠單位、業務主管部門和登記管理機關共同管理民辦非企業單位。無疑，這一原則是正確的。但在立法貫徹中央文件精神時，應該把作為管理一方的掛靠單位和業務主管部門職責寫清除，由於民辦非企業單位的掛靠單位和業務主管部門往往不屬一個部門，就很難將二者的職責劃分清楚，如果將二者作為一方寫上，勢必造成工作中的扯皮。因此我們認為，在立法時可將業務主管部門作為管理的一方，而在實際的操作中，再製定部門規章規定由業務主管部門根據實際情況劃分與掛靠單位的職責問題。
我們認為，這實際上也體現了中央決定對民辦非企業單位實行雙重管理體製的決策精神。
05法律地位
5.1《民法通刖》關於法人的規定
民辦非企業單位的法律地位問題，實質上是指在各種法律關係中，民辦非企業單位應當以什麼樣的民事主體進行民事活動、取得民事權利、承擔民事義務的資格問題。換言之，民辦非企業單位的法律地位，主要是指它的法人歸屬問題。
我們知道，所謂法人是指具有民事權利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權利和承擔民事義務的組織。法人與自然人不同，作為一種獨立的民事主體，它是國家法律的創造物。因此，某一社會組織要取得法人資格，必須具備一定的法定條件，即：依法成立；有必要的財產或經費；有自己的名稱、組織機構和場所；能獨立承擔民事責任。也就是說，隻要一個組織同時具備了這四個條件，它就可以取得法人資格。
我國現行的《民法通則》將法人分為兩類，即企業法人與機關、事業單位和社會團體法人。《民法通則》規定，“全民所有製企業、集體所有製企業有符合根據規定的資金數額，有組織章程和場所，能夠獨立承擔民事責任，經主管機關核準登記，取得法人資格。在中華人民共和國領域內設立的中外合資經營企業、中外合作經營企業和外資企業，具備法人條件的，依法經工商行政管理機關核準登記，取得中國法人資格。”（第四十一條）“有獨立經費的機關從成立之日起，具有法人資格。具備法人條件的事業單位、社會團體，依法不需要辦理法人登記的，從成立之日起，具備法人資格；依法需要辦理法人登記的，經核準登記，取得法人資格。”（第四十五條）也就是說，按照我國現行的社會組織管理體係，隻有各級政府及政府的工商行政管理、編製、民政等部門批準成立的社會組織，具備法定條件的單位才能分別取得機關、企業、事業單位或社會團體法人資格。
5.2具備法人資格的民辦非企業單位不屬於企業和機關、事業單位、社會團體法人範疇
現在的問題是，民辦非企業單位是一種新的社會組織形式，在1986年製定《民法通則》的時候還未出現，因而如果民辦非企業單位具備了獲得法人資格的四個法定條件，它能否取得法人地位？如果能，它該歸屬於哪一類法人，是《民法通則》規定的四種法人之一昵，還是別的什麼法人？（不具備法人資格的民辦非企業單位自然不存在這一問題。）
根據調查，各地存在的民辦非企業單位是多種多樣、五花八門的，就其規模而言，大的有員工數百上千人的民辦大學的有隻有幾個從業人員的袖珍診所。它們取得的法人也各不相同，有的是在工商行政管理部門登記的，取得的是企業法人（這類情況各地都有）；有的是在編製部門登記的，取得的是事業法人；還有一些根本就沒有進行登記，但也在進行民事活動。具備法人資格的民辦非企業單位的法人歸屬混亂的情況必須予以糾正，即將頒布的《民辦非企業單位登記管理條例》，應當對這些問題予以通盤考慮，統一解決民辦非企業單位的法人歸屬問題。
根據我們的調研麵製定的（已報國務院法製局）《民辦非企業單位登記管理條例》（草案）的規定，“申請民辦非企業單位（法人）設立登記應具備下列條件：（一）規範的名稱、必要的組織機構；（二）符合法律規定的章程；（三）明確的設立主體；（四）固定的辦公場所；(五）必要的經費和合法的資金來源：（六）與業務性質、範圍及規模相應的執（專）業人員和設施；（七）能夠獨立承擔民事責任。”（第十四條）這樣，由登記管理機關核準登記的、符合上述條件的民辦非企業單位，完全符合《民法通則》的規定，當能取得法人地位。
5.21但是，民辦非企業單位由於它的非企業性和民間性，顯然不能歸屬於企業法人、機關法人範疇；又由於它不是事業性質（正因為如此，中央才決定改變其“民辦事業單位”的名稱），也不屬於事業單位法人範疇。那麼，它和社會團體同屬民間組織的範疇，是否可以歸屬於社會團體法人範疇呢？
5.22前文曾述，民辦非企業單位和社會團體之間有著明顯的區別，是兩類不同的社會組織。社會團體具有社會性，而民辦非企業單位卻不具備；民辦非企業單位具有實體性，可以從事一定的經營活動，盡管其經營活動並不以營利為目的；而社會團體不具備實體性的特征。按照即將出台的、新的《社會團體登記管理條例》的規定，社會團體是不能舉辦經營性質的實體單位的。因此，如果將具備法人資格的民辦非企業單位歸屬於社會團體法人，那麼民辦非企業單位也就不能舉辦實體，從而民辦非企業單位本身也就不存在了。可見，也不能將民辦非企業單位歸屬於社會團體法人的範疇。
5.3具備法人資格的民辦非企業單位是“民辦非企業單位法人”
那麼，具備法人資格的民辦非企業單位到底該歸屬於哪一類法人呢？
表麵上，從我國的《民法通則》的規定中，這一問題難以得到解決。但是，如果我們超出純理論的藩籬，而從立法的實踐和現實生活中去尋找答案時，問題立刻變得簡單了。正應了古人“山重水複疑無路，柳暗花明又一村”的格言。
在我們組織的專家討論會上，來自全國人大法工委、國務院法製局、北京大學、中國人民大學等單位的專家學者和實際工作者，都認為現行的《民法通則》在立法時對並未窮盡法人類型，而隻是采取了列舉的辦法，說明可以有其他類型的法人。例如，中國人民銀行頒布的《金融機構管理規定》就將具備法人資格的金融機構規定為“金融機構法人”。
因此，我們認為在製定《民辦非企業單位登記管理條例》時，為了避免與企業和機關、事業單位、社會團體法人混淆，應當將具備法人資格的民辦非企業單位規定為“民辦非企業單位法人”。這就是我們的結論。
5.4-點建議
其實，社會團體和民辦非企業單位都是民間組織，都由同一登記管理機關進行登記管理，將同時都是民間組織的具備法人資格的社會團體和民辦非企業單位規定為兩種法人，是不科學的。民政部門應當向立法機關建議，在修訂《民法通則》時，將社會團體法人改為民間組織法人。這樣，就可以將具備法人資格的社會團體和民辦非企業單位統一歸屬於民間組織法人。
06今後的管理思路
經過大量調研和反複論證，我們起草了《民辦非企業單位登記管理條例》（草案）。可以說，我們關於民辦非企業單位的管理思路已基本體現在《條例》當中了。《條例》頒布以後，國務院還要召開“加強民間組織管理，維護社會穩定”的會議，全麵布置民間組織管理工作。這裏，僅將我們關於今後五年民辦非企業單位管理工作的具體思路，略陳如下。
6.1民辦非企業單位的管理方針
民政部門接手民辦非企業單位的管理工作，適逢黨的十五大召開的東風。黨的十五大確立了鄧小平理論的指導地位，製定了黨在社會主義初級階段的基本綱領，製定了我國經濟發展和社會進步的基本目標和政策，製定了我國改革開放和社會主義現代化建設跨世紀的宏偉藍圖，為我們更好地貫徹黨的基本路線指明了方向。在民間組織管理工作方麵，黨的十五大報告指出，在推進機構改革的過程中，要“培育和發展社會中介組織”（民辦非企業單位中間，有相當一部分屬於社會中介組織的範疇，如社會調查機構、婚嬡介紹機構等等），為民辦非企業單位的管理工作指明了方向和道路。《民辦非企業單位登記管理條例》的出台後，還需一係列的配套政策和法規，仍需完善民辦非企業單位管理的法規體係。因此，要確保民辦非企業單位的健康發展，必須強化民辦非企業單位管理為維護社會穩定，促進社會的協調發展。
因此，我們認為，今後民辦非企業單位的管理方針是：以鄧小平理論和黨的基本路線為指針，深入貫徹黨的十五大精神，建立和完善民辦非企業單位的法律法規體係，強化民辦非企業單位管理，維護民辦非企業單位的合法權益，充分發揮民辦非企業單位在社會主義市場經濟中的積極作用，為維護社會穩定和社會的協調發展作出貢獻。
6.2民辦非企業單位的管理目標
為了提高民辦非企業單位的管理工作的質量和效率，必須製定明確的目標。今後民辦非企業單位管理工作的目標是：
第一，逐步建立起運轉協調、高效靈活、管理和服務有機結合的民辦非企業單位管理體製，健全法製，依法行政，依法管理。
第二，製定與經濟、社會發展相適應的民辦非企業單位發展規劃，力爭使民辦非企業單位布局合理，發展適度，重點突出，使民辦非企業單位的發展走上科學化、法製化軌道。
第三，建立健全民辦非企業單位的自律機製，使民辦非企業單位走上自我管理、自我服務的道路，充分發揮民辦非企業單位在兩個文明建設中的積極作用。
第四，依法打擊民辦非企業單位的非法和違法活動，防微社漸，加大監督力度，堵塞漏洞，形成各有關部門相互配合，機動高效的監督機製，維護社會穩定。
6.3民辦非企業單位管理工作的原則
為了貫徹民辦非企業單位的管理方針，實現民辦非企業單位的管理目標，在今後民辦非企業單位的管理工作中應把握如下幾個原則：
第一，依法管理原則。
當前我國現行的各種有關民辦非企業單位管理的法律、法規是民辦非企業單位管理的依據和主要手段，是國家行政管理法規的組成部分。它體現了社會主義民主管理和科學管理相統一的原則，特別是即將出台的《民辦非企業單位管理條例》從社會主義初級階段民間組織的實際情況出發，從國家長治久安出發，較為詳盡地規範了民辦非企業單位的行為，充實了民辦非企業單位管理的法律法規體係，為使民辦非企韭單位的管理走上法製化軌道奠定了良好的基礎。隻有堅持依法管理，堅持有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究，提高管理隊伍的執法水平，才能保證管理工作邁上新台階。
第二，歸口統一登記管理原則。
黨中央、國務院高瞻遠矚。從我國民辦非企業單位發展的現實和未來著眼，在中辦發(1996)22號文件中提出：“社會團體和昂辦非企業單位統一歸口由各級民政部門登記管理，其他任何部門無權審批和頒發證書”，《民辦非企業單位登記管理條例》以法規的形式將上述原則法律化。各級登記管理機關要積極主動行使政府賦予的登記管理職能，花大力氣，采取積極措施，嚴防“政出多門”多頭登記和民辦非企業單位發展失控的局麵再度出現。
第三，雙重負責、分級管理的原則。
民辦非企業單位管理工作是一個複雜的社會管理係統工程。我國對民辦非企業單位的管理，應當實行掛靠單位、業務主管部門與登記管理機關雙重負責的管理體製。業務主管部門和登記管理機關要根據中辦發(1996)22號文件精神，各司其職、各負其責，密切配合、協同作戰。登記管理機關則要按照民辦非企業單位活動的地域範圍確定各級登記管理機關的審批權限，實行誰登記審批誰負責管理的分級管理體觸。
第四，適度發展、注重質量的原則。
為防止民辦非企業單位總量失衡，盲目發展，今後幾年應采取適度發展的原則。一要依照《民辦非企業單位登記管理條例》，從嚴把關，控製總量；二要根據經濟和社會協調發展的需要，統籌規劃民辦非企業單位的發展。對經濟、社會協調發展起作用的積極支持。著力培育發展具有中介組織形態的民辦非企業單位。
6.4民辦非企業單位管理工作的主要任務
今後五年民辦非企業單位管理工作的主要任務。
第一，加強領導、統一思想，把中央的要求落在實處。
民辦非企業單位管理工作是一項長期而又複雜的工作，如何在市場經濟體製的建立和完善過程中，做好民辦非企業單位管理工作，對登記管理機關是一個考驗。各級登記管理機關的同誌要充分認識加強民辦非企業單位管理工作的重要性，把這項工作擺到應有的位置，積極爭取黨委和政府的支持，把思想統一到中辦發(1996)22號文件和《民辦非企業單位登記管理條例》上來；要鞏固和完善“雙重管理”體製，明確登記管理機關和業務主管部門的職責，形成相互銜接、褶互配合的管理機製，各級登記管理機關要更加意識到此項工作的重要性，把黨中央、國務院交付的任務完成好，努力開創民辦非企業單位管理工作新局麵。
第二，認真貫徹執行《民辦非企業單位登記管理條例》，完善民辦非企業單位管理的法律法規體係。
國務院即將頒布的《民辦非企業單位管理條例》是當前乃至今後一個時期民辦非企業單位管理工作應遵循的基本法規。較全麵的規範了民辦非企業單位及其管理機關的行為。各級登記管理機關和業務主管部門都應認真貫徹這個條例。首先要開展深入宣傳、學習條例的活動。其次，抓緊製定與條例相銜接的實施細則和單行法規，認真研究現存各種相關法規與條例的銜接點，盡快完善民辦非企業單位管理的法規體係。再次，與有關業務主管部門一起製定本行業的民辦非企業單位管理的配套政策、部門規章及工作製度。
第三，認真搞好民辦非企業單位的清理登記工作。
清理登記現有民辦非企業單位是黨中央、國務院審時度勢後提出的艱巨任務。盡快製定民辦非企業單位清理登記方案，使這項工作在明年全麵鋪開，通過清理登記理順管理體製，隻要是《民辦非企業單位登記管理條例》規範範圍內的，都要進行重新登記，為今後的管理打下良好基礎。
第四，強化民間組織管理力度，維護社會穩定。
這方麵的工作很多。首先要強化登記管理職能，保證民辦非企韭單位正確的發展方向。登記管理機關與業務主管部門應將民辦非企業單位的發展納入國家整體規劃之中，組織力量共同研究製定出各類民辦非企業單位的發展規劃；按照合理布局、優化結構、突出重點的要求，著力培育和發展社會中介組織。其次，要加大民辦非企業單位的監管力度。打擊非法組織，查處違法違紀行為，形成各有關部門協同作戰的機製。
第五一建立健全民辦非企業單位的自我管理自律機製，充分發揮其積極作用。
積極出台有關政策，強化服務，切實解決民辦非企業單位麵臨的諸多問題，提高民辦非企業單位整體質量。
第六，加強登記管理機關自身建設、強化工作手段，努力完成各項任務。
民辦非企業單位的登記管理工作是中央交給民政部門的一項新工作，民政部門必須向各級政府說明情況，使登記管理機關的機構建設能夠按照中央的要求得以加強，並強化工作手段、配備必要的設備，加強思想建設和作風建設，加強理論研究和宣傳工作，完成中央交給我們的對民辦非企業單位的登記管理任務。