23.附文：民辦非企業單位研究報告
趙泳
01緣起
1.1民辦非企業單位概念的提出
民辦非企業單位，對許多人而言，是一個十分陌生的名詞。它第一次出現在中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發的《關於加強社會團體和民辦非企業單位管理工作的通知》[中辦發(1996)22號]中。對民辦非企業單位的管理體製、管理製度、法製建設、輿論宣傳和登記管理機關的機構建設等問題，文件都作了原則規定；文件還要求，在近期內對其進行一次全麵的清理整頓。文件更明確規定：“民辦非企業單位統一歸口由各級民政部門登記管理，其他任何部門無權審批和頒發證書。”把對民辦非企業單位的登記管理工作，正式交給了民政部門。
1.222號文件出台背景
那麼，什麼叫民辦非企業單位（後文詳述）?為什麼要加強對民辦非企業單位的管理？為什麼要將民辦非企業單位的歸口登記管理工作交給民政部門（後文詳述）？為什麼要下發這樣一個文件，文件的出台的背景又是怎樣的呢？
我們知道，在黨的十一屆三中全會以前，我國的社會組織結構是比較簡單的。由於高度的中央集權，加上對社會主義的本質認識不清，黨和政府過分地強調上層建築和生產關係的作用，在所有製問題上強調一大二公，對民間組織（即社會團體和民辦非企業單位）實行限其發展的政策。民間組織不僅種類不多，而且數量也很少。據統計，“文革”前我國的全國性社會團體不足100個，基本上沒有什麼其他類型的民間組織。
十一屆三中全會以來，我們黨恢複了一切從實際出發、實事求是的思想路線，我國社會逐步開始改革開放，隨著經濟的發展和社會的進步，各類民間組織不斷增多，遍布社會的各個領域、方方麵麵，在我國社會、經濟、科技、文化發展以及對外交往中發揮了越來越廣泛而重要的積極作用。
但是，各類民間組織發展中仍存在不少亟待解決的問題。第一，一些民間組織分布領域較廣，吸納人員條件寬泛，使得內部人員龐雜，開展活動超出規定範圍。第二，登記管理機關力量薄弱，民間組織與掛靠單位和業務主管部門關係鬆散，導致管理體製不順、職責分工不明。第三，民間組織管理工作漏洞較多，許多民間組織至今沒有納入登記管理，有些不該登記的登記了，有些則隨意超出登記範圍。第四，近年來，由於有些地方、部門把關不嚴，一些受西方敵對勢力支持操縱的民間組織乘機竄出。有的民間組織甚至成了西方敵對勢力對我進行滲透、顛覆、竊密的工具。這些為數不多但能量很大、影響很壞的民間組織，事實上已成了境內外敵對勢力同我進行公開、“合法”鬥爭依托的陣地，起著思想滲透、組織策劃、集聚力量、聚斂經費的作用，是破壞我國政治、社會穩定的重大隱患。
對此，中央領導同誌予以高度重視，特別是近一個時期以來，多次強調：必須保持高度的政治警惕，采取有力措施，切實加強管理，防徽杜漸，堵塞漏洞。在許多會議上，中央領導同誌作了多移。指示，要求加強對民間組織的管理。1996年7月，中央召開了政治局常委會議，專門研究民間組織的管理工作。中央政治局常委全麵透徹地分析了當前社會團體和民辦非企業單位存在的主要問題，並從維護政治和社會穩定的高度，提出了當前民間組織管理工作必須堅持的方針原則。以此為依據，中央下發了中辦發(1996)22號文件。
1.3民政部部長辦公套
為了貫徹中央政治局常委會的會議精神，1996年8月，民政部由多吉才讓部長主持召開了部長辦公會認真學習領會中央政治局常委會議的精神，深感責任重大，認為必須從講政治的高度來認識闖題，統一思想，提高認識。會議決定將社會團體和民辦非企業單位管理司的工作列為部裏工作的重中之重，決定了當前應抓緊進行的四項工作：第一，根據中辦發(1996)22號文件修訂《社會團體登記管理條例》、起草《民辦非企業單位登記管理條例》、《外國人社會團體登記管理條例》。以社團司為主，部內各司抽調部分幹部成立“民辦非企業單位調研組”。第二，與有關部門協調，抓緊研究製定機構編製、經費方案。第三，製定社會團體和民辦非企業單位的清理整頓方案，民辦非企業單位的方案與調研活動協調進行。第四，籌備以國務院名義召開的社會團體和民辦非企業單位的管理工作會議。
1.4民辦非企業單位課題調研組成立
於是，在部領導的關懷和各司局的支持下，民政部社團司民辦非企業單位課題調研組於1996年8月12日正式成立，並在吳忠澤司長的主持下召開了第一次工作會議，研究了調研組今後的工作思路，製定了調研活動的初步提綱。民辦非企業單位研究課題正式啟動。
02情況綜述
2.1民辦非企業單位調研組的工作概述
對民政部門而言，民辦非企業單位的管理是一項嶄新的工作，情況不明，數量不清，必須從最基本的情況調查開始。民辦非企業單位調研組成立以來的調研方麵的主要工作如下：2.11先後到北京、上海、天津、浙江、江蘇、湖南、廣東、陝西、甘肅、四川、重慶、貴州、青海、新疆等十多個省（自治區、直轄市），對民辦非企業單位的情況進行了調查，分別與地方的民政、教育、衛生、科委、勞動、文化、體育、司法、財政、民族、宗教、編委、工商和稅務等部門召開了33次座談會，實地考察了一些民辦非企業單位(1996年9月-1996年12月)；
2.12走訪了文化部、國家科委、國務院宗教事務管理局、中央編辦、國務院法製局、勞動部、財政部、國家教委、司法部、國家工商行政管理局等部門，或了解中央一級機關審批成立的民辦非企業單位的數量，或就一些伺題與他們進行探討；
2.13邀請了北京大學、中國人民大學、中國社會科學院、全國人大法工委、國務院法製局、中國國際信托投資公司等單位的部分從事理論和實際工作的專家學者，就民辦非企業單位的界定、管理體製、法人歸屬等問題，召開了兩次法律等有關方麵專家研討會(1996年11月；1997年7月）；
2.14在上海召開的“全國清理整頓社會團體工作會議”上，就調研組起草的《民辦非企業單位登記管理條例》聽取了各省市社團處長的意見(1997年4月)；
2.15在成都、鄭州、井岡山、延吉等地召開的“部分省市民間組織管理工作座談會”上，又就民辦非企業單位的管理問題聽取了基層登記管理機關的同誌的意見(1997年8月)。
2.2調研組的階段性成果
2.21《關於民辦非企業單位的調查報告》；
2.22《關於民辦非企業單位的情況給中編辦的報告》；
2.23《我國部分省市民辦非企業單位的調查情況及加強管理盼建議》（《民政部情況反映》1997年第3期）；
2.24《試論民辦非企業單位的界定》（載《中國社會報》1997年5月31日）；
2.25<民辦非企業單位登記管理條例》（草案）
2.3民辦非企業單位的數量、分布特點既民辦非企業單位自身存在的問題
民辦非企業單位是隨著社會、經濟的發展，適應社會主義市場經濟體製的需求而出現的一種新事物。其產生和發展，對社會公益事業、繁榮市場，活躍文化生活，方便群眾，培養人才等等起到了積極作用。
所謂民辦非企業單位是指各種社會組織（國家機關除外）和公民個人在中華人民共和國境內自行籌集資金、自行聘用人員、依法成立的非營利性的民間社會組織。主要包括各種民辦的學校、醫院、科研機構、社會服務（福利）機構、文藝單位、體育單位、社會調查機構、律師事務所、婚姻介紹及人才交流和勞務等民間社會組織。
2.31目前，我國的民辦非企業單位數量很多。據民政部門對北京、上海、四川等21個省（市、區）的不完全調查統計，這些省份共有民辦非企業單位47.5萬多家。其中，重慶市和四川省將進7萬家，上海市僅市一級批準管轄的就有5057家。據中編辦的同誌估計，全國民辦非企業單位的總數在70萬家以上。我們認為，這是—個比較保守的估計。
2.32民辦非企業單位基本上呈寶塔形分布。以湖南省為例，該省的民辦非企業單位數量總計29573家，其中屬省級管轄的1749家，占6%；地市級管轄的占17%；縣級管轄的占77%。
民辦非企業單位是一種涉及社會各個領域的社會組織，涉及多個業務主管部門。根據民政部門的調查，目前民辦非企業單位就已涉及了教育、衛生、文化、民政、科委、民族、新聞出版、勞動、財政、司法、稅務、編製和工商等政府職能部門，也涉及了工會、共青團和婦聯等人民團體。在《民辦非企業單位登記管理條飼》頒布之前，民辦非企業單位是由各個業務主管部門審批設立並管理的。
應該說，這些部門對民辦非企業單位的管理擻了大量的工作，發揮了重要作用。他們根據社會和經濟發展的實際，審批設立了眾多的、門類比較齊全的民辦非企業單位，有些部門還根據行業發展的規劃和所屬民辦非企業單位的實際，製定了一係列法律法規和部門規章，對規範民辦非企業單位的活動和管理，起到了積極的作用。但是，由於民辦非企業單位數量大、情況複雜，又沒有一個歸口的登記管理機關進行製約，法律法規不健全，使民辦非企業單位本身及其管理工作，在整體上疏於規範、漏洞很多。
2.33總的說來，民辦非企業單位本身存在的問題主要表現在以下五個方麵：
第一，超出規定的業務範圍開展活動，表現出很大的隨意性。許多民辦非企業單位掛一塊牌子辦多項業務，超出了規定的業務範圍。如有的以專業性名義成立的民辦非企業單位，業務範圍則發展到了職業培訓、婚姻介紹、產品推銷、房地產經營及科技信息谘詢等領域。
第二，搞行業壟斷。少數民辦非企業單位掛靠在政府部門，利用部門職權在業務活動中搞行業壟斷，對與其有關的社會事務都強行歸口管理，不允許其他部門和個人涉足。
第三，吸納人員成分複雜，成了一些犯罪分子的防空洞。一些民辦非企業單位用人和管理製度比較鬆散，有的不法分子在民辦非企業單位中，以合法名義搞封建迷信活動；有的以各種名義亂收費；有的無照行醫，招搖撞騙，坑害百姓。
第四，一些民辦非企業單位打著學術研究的幌子，搞非法活動。有的民辦非企業單位接受境外敵對組織的捐贈和委托，搞社情調查，為其提供情報；有的利用研討會和民間刊物宣傳一些錯誤觀點和言論。
第五，不少民辦非企業單位未經批準，就擅自成立並活動。如四川省擅自成立的有1.16萬家，占全省民辦非企業單位總數的16%；湖南省則占28.9%。2.4有關民辦非企業單位的法製建設問題民辦非企業單位的法製建設，是民辦非企業單位管理工作的前提，因此既是我們調研的一項重要內容，也是我們研究的一個重要課題。
2.41一方麵，我國的一些現行法律法規已經規範了部分民辦非企業單位，這些法律法規如《律師法》、《教育法》、《注冊會計師法》、《社會力量辦學條例》、《醫療機構管理條例》等；在民辦非企業單位由各業務主管部門自行審批成立、管理的過程中，各部門、各地方也相繼出台了一些部門規章或地方法規，如四川省人民政府(1994)第44號令發布的《四川省社會力量辦學條例》、北京市人民政府（1994)第23號政府令頒布的《北京市社會力量辦學管理辦法》、司法部頒發的《合夥律師事務所管理辦法》等。這些法律法規、規章，對某些民辦非企業單位的成立審批、監督管理以及行政處罰等問題，都進行了規範。在一定意義上對民辦非企業單位的規範管理和健康發展，起到了積極作用。
但是，有些法律法規、規章都將登記管理等權限交給了業務主管部門，如《中華人民共和國注冊會計師法》第二十三條規定：“會計師事務所可以由注冊會計師合夥設立。合夥設立的會計師事務所的債務，由合夥人按照出資比例或者協議的約定，以各自的財產承擔責任。合夥人對會計師事務所的債務承擔連帶責任”；第二十五條規定：“設立會計師事務所，由國務院財政部門或者省、自治區、直轄市人民政府財政部門批準”；第二十六條規定：“審批機關應當自收到申請文件之日起三十日內決定批準或者不批準。省、自治醫、直轄市人民政府財政部門批準的會計師事務所，應當報國務院財政部門備案。國務院財政部門發現批準不當的，應當自收到備案報告之日起三十日內通知原審批機關重新審查”；第六章“法律責任”的一些條款還規定會計師事務所（包括合夥會計師事務所）的管理職責主要由省級人民政府財政部門負責。
2.42我們知道，合夥會計師事務所是屬於民辦非企業單位範疇的。但是，其審批登記管理工作等等多是由法律規定的其他部門進行的，我們製定的《民辦非企業單位登記管理條例》不能規範其登記管理。類似的由民間舉辦的非企業性質的單位，還有一些，如：民間舉辦的報刊出版單位。因此，在調研及起草《民辦非企業單位登記管理條例》時，我們必須研究與這些法律法規銜接的問題。
我們的基本思路是：《民辦非企業單位登記管理條例》規定的登記管理的範圍應當除去已經由法律法規規範了的民辦非企業單位（合夥會計師事務所等）；而僅由一些行政法規（如《醫療機構管理條側>）規範的民辦非企業單位，如民辦學校、民辦醫院等等，如果沒有涉及登記的內容，則應統統納入《民辦非企業單位登記管理條例》的規範範圍之內：今後國務豌各部門及地方人民政府在製定有關法律法規、部門規章時，凡涉及民辦非企業單位的，均應與《民辦非企業單位登記管理條例》一致起來。
1997年7月31日國務院頒布的《社會力量辦學條例》第十八條第二款規定：“教育機構取得辦學許可證後，應當依照有關社會力量舉辦非企業單位登記的行政法規登記，方可開展教育、教學活動。”這是一個良好的開端。
03名稱及界定問題
3.1名稱的疑問
中辦發(1996)22號文件不僅提出了加強民辦非企業單位的管理問題，同時也第一次正式提出了“民辦非企業單位”這一社會組織名稱。但是，中央文件並未給“民辦非企業單位”一個明確的界定。因此，不同部門、地區，不同層次、不同職業的人，在領會中辦發(1996)22號文件精神時，有不同、甚至非常不同的理解，也就不足為怪了。
不僅如此，許多人（包括一些專家學者和高級領導人）還認為．“民辦非企業單位”一詞是一個否定性的概念，不容易為其下定義，提出是否可以考慮用一個其他詞來替換的問題。實質上，在一定的意義上可以說“民辦非企業單位”概念本身及其界定問題，成了我們此次調查、特別是研究過程中的首要的、主要的問題。民辦非企業單位的名稱及其界定問題，像“夢魘”一樣時時糾纏著我們調研工作的每一步。
如果不能很好地解決這個問題，研究很難深入下去。
3.2中央政治局常委套命名
“名不正，則言不順”。的確，概念的清楚明晰與否是一個大問題。如前所述，中央政法委給中央。報告名稱是《關於加強社會團體和民辦事業單位管理工作的方案》。1996年7月，中央在決策時認為，所謂的“民辦事業單位”不是什麼“事業單位”。例如，有的同誌指出，這些單位國家不給經費不給編製，不能稱為“事業單位”，對“事業單位”應有明確的界定。也就是說，隻有國家既對其核定事業編製、又為其劃撥事業經費（自收自支單位為O撥款）的單位，才是“事業單位”。在我國，事業單位的設立，一般都是由各級政府及其職能部門（包括黨的機關及其工作部門）作為主體設立的，許多事業單位甚至還有一定的行政職能。事業單位與其設立主體之間存在著明確的行政隸屬關係，即其設立主體對其的人、財、物的管理，有直接的製約。概言之，事業單位是國家根據整個社會教、科、文、衛以及社會福利等方麵的需要，投資設立的一種機構。在一定的意義上講，它是政府機構的延伸。最後，采用了“民辦非企業單位”來取代前此所謂的“民辦事業單位”，並以中央文件的形式正式確定了這一類社會組織的這一概念。
3.3名稱上的誤區、從辯證邏輯看民辦非企業單位的命名
但是，像“民辦非企業單位”這樣一個社會組織的名稱問題，並不是說中央文件寫明了，就不可變更。按照實事求是的科學態度，如有更恰當的名稱來指謂那一類社會組織，當然可以向中央建議改變。問題是有沒有更恰當的名稱。
3.31如前所述，“民辦非企業單位”是由“民辦事業單位”脫胎而來的。據中編辦的同誌講，隨著我國社會改革開放的逐漸深入，許多地方出現了諸如“民辦學校”、“民辦醫院”、“民辦研究所”、“民辦托兒所”、“民辦中介機構”等許多民間社會組織，它們與原本就存在的事業單位有許多相似的地方，所以安徽、貴州、四川等華東、西南一些省市的同誌便將其統稱為“民辦事業單位”。這一概念後來怎樣演變成了一類社會組織的分類用語，其機製已無從稽考。我們曾與貴州、四川兩省編辦的同誌探討過此問題，但是由於時間太長，加上工作人員變動很大，未有實質性收獲。時間如黑洞，吞食了一切。
但是，有一點可以肯定，“民辦事業單位”顯然不適宜用來指稱“民辦非企業單位”這一類社會組織。盡管這一類社會組織與事業單位有許多相似之處，盡管有些同誌曾提出仍使用此概念，然而它與事業單位的確有著中央領導同誌所說的本質的區別。
3.321996年11月，在我們召開的有關專家座談會上，許多專家就“民辦非企業單位“的名稱及界定問題，展開了激烈的討論。上文曾述，他們認為民辦非企業單位是一個否定性概念，不易為其下一個確定的定義。因為按照形式邏輯的要求，所謂下定義，就是用“屬加種差”的方法說明一個概念。而“非企業”的外延太大，加之還要剔除一些已由其他法律法規規定的由其他部門登記管理的社會力量主辦的非企業性質的單位，因此即使加上“民辦”的限製，也很難用傳統的屬加種差關係來闡釋之。因此，他們認為，應該考慮用其他概念來代替“民辦非企業單位”的概念。歸納起來，大致有兩種意見，即以“民辦非營利組織”或“民辦公益組織”來代替民辦非企業單位的概念。