22.推進民辦非企業單位發展的對策研究
白光昭張誌勤等
青島市民辦非企業單位的發展，加快了市場經濟體製完善和政府職能轉變的進程，擴大了就業機會，增加了資源運用的透明度和合理性，並促進了弱勢群體的發展，有助於實現社會公平，在促進經濟社會協調發展方麵發揮著越來越重要的作用，必將有一個巨大和廣泛的發展。但與這種趨勢和要求相比，目前民辦非企業單位的狀況不盡如人意，存在的問題較多，且沒有現成的經驗可以借鑒。為此，我們“關於推進民辦非企業單位發展對策研究”調研組從2003年4月至2004年5月，對青島市民辦非企業單位發展狀況進行了調查。調查對象包括：民辦非企業單位、登記管理機關、業務主管單位及政府財政、審計、人事編製、勞動與社會保障等管理部門、民辦非企業單位從業人員；調查方法包括座談、訪談、抽樣問卷調查等。通過調查，掌握了青島市民辦非企業單位的基本情況，對製約發展的問題做了詳盡的分析，在此基礎上，探討了發展前景，並就促進民辦非企業單位發展提出了相應的對策。
一、青島市民辦非企業單位發展現狀及問題分析
自2000年民政部確定青島為全國民辦非企業單位複查登記工作試點城市以來，登記管理機關緊緊抓住這一機遇，在摸清全市民辦非企業單位數量、結構、種類和分布情況的基礎上，通過實行統一登記管理製度，落實雙重負責的管理體製，廣泛宣傳優化工作環境，使民辦非企業單位登記工作實現了程序化，年檢工作達到了標準化，管理工作步入了規範化的軌道。
幾年來，登己管理機關立足青島實際，著眼量上擴張與質上提高同步運行，把有利於經濟發展、社會穩定和民辦非企業單位發揮作用作為培育發展的出發點和立足點，不斷加大了對民辦非企業單位培育發展的工作力度。截至目前，青島市已登記民辦非企業單位2270餘家，比2000年增長了2.6倍，注冊資金累計達到了4.93億元，為社會提供就業機會達到了2.63萬多個。民辦非企業單位的發展有效地整合了社會資源，彌補了國有資金的不足，促進了社會勞動力就業。其中與公益事業發展密切相關的教育、體育、科技、社會福利類等民辦非企業單位得到長足發展。民辦非企業單位已成為我市經濟建設和其他各項事業中一支不可或缺的生力軍。
但不可否認，民辦非企業單位在發展中也存在許多問題與困難，主要是：
（一）總量不足，規模偏小
截止到2004年4月，青島市經正式登記的民辦非企業單位共有2538個，從人口與民間組織（包括民辦非企業單位與社會團體）比看，青島市每2000人擁有一個民間組織，高於中國內地每5200人擁有一個民間組織的平均比例。但與發達國家相比，民間組織的數量明顯偏少，例如美國平均不到200人即擁有一個民間組織。與同類國有單位（事業單位）比較，民辦非企業單位作為民間力量舉辦的事業單位數量遠遠少於國家舉辦的事業單位，青島市擁有國家舉辦的事業單位6156個，接近於民辦非企業單位的三倍。同時，民辦非企業單位規模偏小，從專職工作人員人數分析，抽樣調查顯示，平均每個民辦非企業單位擁有專職工作人員僅為5.67個，而青島市國家舉辦的事業單位平均每個單位職工人數為26.3個，相差5倍。
(二)發展不平衡，結構不合理
第一，不同行業的民辦非企業單位發展不平衡，民辦非企業單位主要集中於教育、衛生、科技領域，教育類單位占總量的半數以上(54.4%)，這種教育“一業獨大”的局麵與國際上文化娛樂、衛生保健、教育、社會服務四類主要民間組織均衡發展比較形成鮮明反差。第二，個體規模相差懸殊，少數民辦非企業單位發展較好，資產過億元的單位有4個（最多達2.5億），但也有少量單位（特別是個體型民辦非企業單位）資產少得可憐，靠一兩個專職人員維持運轉，基本不具備組織結構特征。另外，民間組織內部不同組織之間存在政策不統一問題，如教育機構特別是學曆教育機構的許多優惠政策（如終止時可以收回出資、允許取得“合理回報”、稅率低於其他類機構等），其他類機構不能享受，這是不同行業民辦非企業單位發展不平衡的重要原因。
（三）收入來源不穩定，總體經濟狀況不佳
除少數組織外，大部分民辦非企業單位經營麵臨困難較多，收人來源不穩定，經濟狀況不佳。調查表1顯示，51.2%（以有效百分比計，下同）民辦非企業單位中年稅前收入小於2萬元（這大致相當於機關事業單位一個工作人員的年收入），而大於200萬的僅占1.1％。前一年度收支情況（見表2），基本平衡的占55%，收大於支的占16.6%，支大於收的占28.4%；盡管半數以上可以做到收支平衡，但收支平衡僅能維持簡單再生產；支大於多予收大於支則顯示與發展相對順利的單位相比，虧本運營的單位高於收入可以彌補支出並有節餘的單位；此外，如果考慮到不少民辦非企業單位（尤其是個體型）並未將舉辦者工資算在支出中，實際的經濟狀況比表2反映出的情況可能更差一些。
（四）民辦非企業單位職工收入大大低於事業單位職工收入水平
受經營狀況與勞動人事社會保險製度不健全的影響，民辦非企業單位職工收入大大低於事業單位職工收入水平，製約民辦非企業單位吸引高層次人才。從職工工資待遇看，民辦非企業單位報酬水平明顯低於全額撥款的事業單位（見表3），優於全額撥款的事業單位僅占3.9%，差不多的占24.1%，差一些的占41.5%，差的很多的占30.5%。民辦非企業單位報酬水平還低於青島市平均水平，調查中認為與平均水平差不多的為51.7％．高於平均水平的為39.7%，低於平均水平的為8.6%。考慮到青島是事業單位職工收入相當於青島市平均收入水平的1.5倍以上（2002年青島市事業單位職工平均收入為19569元，社會平均收入為12839元），民辦非企業單位職工收入大體相當於事業單位職工收入的一半左右。另外，半數以上(52.1%)民辦非企業單位沒有給員工投保，而且即使投保也往往項目不全，這與事業單位特別是國家財政撥款事業單位基本可以做到應保盡保形成鮮明對照。
（五）產權性質不清晰，製度不健全
財產是民間組織開展活動的物質基礎，產權製度是民間組織的基本製度，產權製度缺失不僅不利於民間組織的發展，而且無法保證民間組織的公益性質。目前，產權方麵存在的主要問題有：
第一，民辦非企業單位對民辦非企業單位產權性質認識模糊、存在分歧。
認為產權屬於出資者（包括合夥人）的占73.8%，既多數人按營利組織“誰出資誰所有”的產權安排看待民辦非企業單位產權。如果產權屬於出資人，那麼民辦非企業單位產權與營利組織產權有什麼區別？另外，在回答“民辦非企業單位與企業的主要區別”問題時，“經營方式不一樣”（在許多看來就是“掙錢方式不一樣”）超過“宗旨不一樣”等選項成為首選，說明民辦非企業單位並不看重（或意識不到）宗旨（以利潤最大化為目的還是以實現超越私益的社會公益為目的）是區別營利組織與非營利組織的根本差別，這從另一個角度反映舉辦者的出資目的、對產權的認識與民辦非企業單位非營利性質的矛盾。
第二，集體財產“國有化”、“國營化”問題。表現在兩個方麵：一是部分非國有事業單位長期以來政府基本按照國有事業單位進行管理，如提供財政撥款、在編製部門登記等，這類組織產權難以界定，是否屬於民間組織、是否要改在民政部門進行登記，政策不甚明確、不好確定；二是部分集體性質的村辦小學、村辦衛生所、村辦幼兒園等組織，被政府以種種形式收編為國有性質的機構，如將村辦小學變為屬於國有事業單位的鄉鎮中心小學的“分支機構”，這實際上等於將非國有資產變為國有資產。
（六）公益不足
追求超越個體私利的公益價值是民間組織的組織目標與存在基礎，我國的民間組織數量不多，而其中真正具有公益使命的組織更少。公益不足是民間組織一大重要缺陷。調查顯示，有51.9%的民辦非企業單位開展過不收費的公益性活動，而且其中不少活動帶有廣告宣傳性質：開展上述活動20.7%的單位可以獲得相應的報酬，14.8%的單位可以獲得一些報酬；而通過開展上述活動13%的單位對開展收費性業務促進很大，65.1%的單位有一些促進，隻有21.9%的單位認為開展上述活動對開展收費性業務沒有促進作用。甚至一些民辦非企業單位打著公益旗號從事營利活動，這嚴重敗壞了民辦非企業單位的聲譽。因為公益不足，導致民辦非企業單位社會形象不佳，難以吸引誌願者（義工）參與業務活動，如18.7%的民辦非企業單位開展活動時有誌願者（義工）參與。
（七）優惠政策較少且落實難
盡管國家支持民辦非企業單位的發展，並製定了一些優惠政策，但總體上看，特別是與國外相比，優惠政策偏少，許多政策落實起來困難，或根本無法落實。例如，早在1999年國家就出台了《公益事業捐贈法》，但由於實施細則、配套措施沒出台，《公益事業捐贈法》製定的捐贈優惠政策許多沒有落實。目前，民間組織實際享受的優惠主要有：一是部分民辦非企業單位（如學曆教育機構、科研機構等），可以享受同類公辦機構某些優惠政策，但公辦機構由國家投資、國家提供全部或部分運營經費，因此，將民辦單位與公辦機構置於同等政策水平上很難說是優惠，隻能說是非歧視；二是稅務、財政等部門對民辦非企業單位稅收、票據使用等方麵檢查稽查相對於企業較鬆，民辦非企業單位由此可以得到某些“便利之處”，但這不能算是政策優惠；三是有5%的民辦非企業單位獲得過政府財政撥款和資助，2．5%的民辦非企業單位通過政府購買獲得過政府扶持，另有少量單位獲得過政府非資金性資助(見表5)；四是，教育機構特別是學曆教育機構可以享受部分“特殊”政策（如終止時可以收回出資、允許取得“合理圓報”、稅率低於其他類機構等），但其他民辦非企業單位不能享受；五是有29.2%的民辦非企業單位由於種種原因沒有交過稅，71.8%的民辦非企業單位交過稅，稅種包括增值稅、營業稅、消費稅、所得稅、城市地產稅、土地使用稅、城市建設稅等，可見政府在稅收方麵的支持不明顯。
與國外非政府組織（非營利組織）40%左右的收入來自公共部門比較，目前我國民辦非企業單位的收入來自政府補貼、政府購買等微不足道，政府政策方麵的優惠也不明顯，調查中許多民辦非企業單位直言很難感受到政府的支持特別是經濟方麵的支持，很多民辦非企業單位認為自己在運營方麵與營利性企業沒有什麼區別。
（八）現行管理體製的某些方麵抑製了民辦非企業單位的發展
第一，同一區域有相同或相近的同類民辦非企業單位可以作為拒絕新的同類單位登記的理由，這人為地設置了準人障礙（但上述要求並未完全執行）。第二，限製民辦非企業單位設立分支機構，缺乏分支機構的依托民辦非企業單位很難跨地區開展業務，一些組織不得不采取變通手段變相設立分支機構。如青島南洋學校，由一個企業性集團（南洋教育發展集團）管理、運作，該集團在全國許多城市建立名稱含有“南洋”字樣的學校，各個含有“南洋”字樣的學校實際是南洋教育發展集團的“分支機構”或“子公司”。第三，雙重負責增加了管理成本、增加了登記管理部門與業務主管單位之間的協調工作量，還加重民辦非企業單位負擔和辦事難度。
（九）非法組織、非法活動大量存在
調查中了解到，從2000年青島市民間組織管理局成立以來每天都接到有關非法組織或違法活動的舉報電話，各種報紙上經常看到未經登記就開展活動的廣告及宣傳。僅2000年就查處634個非法民辦非企業單位，但更多的非法組織、非法活動限於人力和物力沒有及時查處，而對於涉外非法民間組織，因無法可依，根本無力觸及。