第二，在堅持雙重負責、級別管理的同時，應本著提高效率、降低成本、有利於民辦非企業單位發展原則對雙重負責、級別管理的具體內容進行部分調整。調整雙重負責總體思路是：加強宏觀調控，弱化微觀規製；加強培育服務，簡化管理手續；登記管理部門突出綜合協調職能，業務主管單位突出業務指導與監督職能。調整級別管理的總體思路是：隨著政府管理能力的不斷提高、民辦非企業單位的發展，可以允許民辦非企業單位依據自身業務範圍、發展能力，以機構所在行政區域自主選擇不同行政級別的業務主管單位與登記管理部門。
第三，考慮逐步弱化直至放棄非競爭原則。競爭是最好的管理，在競爭環境下，民辦非企業單位會不斷加強能力建設，更好地代表社會成員的利益與要求、更好地為社會服務，政府也有多種選擇以更好地將政府的意誌、要求通過民辦非企業單位傳遞到各個社會成員，更有效地將政府資源通過民辦非企業單位向社會提供服務。具體操作思路，一是民辦非企業單位逐步取消同一區域業務範圍相同或相近隻允許一個組織登記的規定；二是逐步放寬對民辦非企業設立分支機構的限製，允許民辦非企業單位設立分支機構，積極探討是否允許民辦非企業單位設立跨區域性分支機構。
第四，逐步將達不到現行登記要求、但有利於經濟社會發展的民辦非企業單位納入政府監督管理之內。將上述組織當作“非法組織”對待顯然是不合適的，但上述組織長期遊離於政府管理之外既不利於其發展也容易產生問題。可以適當降低登記“門檻”使其通過合法登記或先備案並設定備案期，在備案期內采取培育措施使其達到登記條件。這方麵可以采取青島等地實行的“備案製”方式，對達不到登記條件的予以備案，賦予其一定合法身份。
（六）明確民辦非企業單位的非營刺性質
無論《民辦非企業單位登記管理暫行條例》還是《民辦事業單位登記管理條例（草案）》均明確肯定民辦非企業單位的非營利性質，民辦、非營利是民辦非企業單位區別於其他組織的標誌，也是民辦非企業單位能在社會存在、發展的條件。但必須看到，現實中的民辦非企業單位真正具有非營利性的並不多（實際上國辦事業單位同樣存在大量不符合“不以營利為目的”的組織。）原因是非營利組織存在的基礎是“市場失靈”與“政府失靈”，“市場失靈”與“政府失靈”是市場經濟發展成熟條件下的現象，市場經濟發展不成熟社會不能提供支撐“以誌願求公益”的非營利組織成長的製度條件。在這種情形下，非營利組織魚龍混雜在所難免。目前，製度建設麵臨的選擇是：一是承認現實，放棄非營利性質要求或依據非營利組織非營利原則製定清晰、明確的規範。我們認為應選擇後者。理由是：依據魚龍混雜現實建立相關製度，無法形成統一的非營利組織規範體係；大量營利性活動、投機性活動充斥非營剝事業將降低社會對非營利事業的認可及投身非營利事業的熱情，從而損害非營利事業的發展；舉辦者可以選擇營利組織（企業），從事科教文衛體事業（教育例外），並非一定要舉辦民辦非企業單位才可以從事上述事業，而且，相同的資源企業產出效率通常比民辦非企業單位更高。
堅持非營利性，在基本製度方麵必須守住以下兩條底線：盈餘不得在出資者與經營者之間進行分紅；組織終止後財產不得由出資者收回。在具體措施方麵應考慮以下幾點：第一，發展戰略方麵由數量增長向質量提高轉移，不必與企業、國辦事業單位搶地盤，應堅持非營利性質，從非營利事業大局出發積極促成民辦非企業單位健康發展；第二，在登記、年檢過程中，嚴格掌握“有無從事營利性的經營活動的行為”、“有無侵占、私分、挪用本單位的資產或者所接受的捐贈、資助的行為”標準，保證民辦非企業單位的非營利性，對於以非營利組織之名行營利組織之實的組織應勸其轉到工商管理部門登記；第三，對於《民辦教育促進法》等允許民辦教育機構“合理回報”、“返還出資”等規定，應視為政府獎勵而非產權製度安排，即“合理周報”、“返還出資”的基礎不是出資而是政府基於發展教育事業而對其的獎勵、鼓勵，並依據政府獎勵、鼓勵設計方式、幅度，從而繞過“合理回報”、“返還出資”等規定對非營利性質的衝擊。
（七）明確民辦非企業單位的財產性質，建立完善的產權製度
第一，堅持民辦非企業單位產權社會公共產權性質。民辦非企業單位屬於非營利組織，其產權屬於社會公共產權，對民辦非企業單位的出資應視為捐贈行為而非投資行為，這是非營利組織產權製度的基本原則。也正是這種產權安排構成了非營利組織的基礎，才使非營利組織作為一類既不同於政府也不同於企業的“第三部門”，動搖了這一基礎，不僅不利於民辦非企業單位的健康發展，甚至不可能建立完善的非營利組織體係。
第二，將社會公共產權原則具體化、操作化。一是明確民辦非企業單位的非營利宗旨，並將這一要求寫入各個組織的章程中；二是嚴禁民辦非企業單位開展業務及其他所得在出資者與管理者間進行分紅；三是規定機構終止後剩餘財產出資者無權收回，而應在政府及社會監督下用於發展同類社會公益事業；四是在政社分開的前提下，國家逐步收回在民辦非企業單位的國有資產，或通過資產交易、置換、贈予等方式將國有資產轉為由民辦非企業單位所有、管理、使用的社會公共財產，國家一般不再向民辦非企業單位投資（可以通過資助、政府購買等方式支持民間組織發展）。
第三，按照特殊情況特殊處理的方式確定民辦教育機構的產權製度。國家出於支持民辦教育發展的目的，對民辦教育機構的產權安排做出了有利於激勵出資者、類似營利組織的特殊規定：機構終止後可以收回出資、允許取得合理回報等。但這隻屬於特例，而不應將上述規定延伸到所有民辦非企業單位，否則的話，我國的民辦非企業單位是否還屬於“非營利組織”就大成問題，僅僅因為教育一個行業就改變民辦非企業單位的非營利性質有“削足適履”之嫌，而且成本太高。至於教育這一特殊行業，由於《民辦教育促進法》已取消了《教育法》關於不得以營利為目的舉辦教育機構的規定，這隱含著法律不再要求教育行業特別是民辦教育必須全部都是非營利組織。一是可以通過修改《教育法》，允許營利性教育機構存在（世界各國大都允許營利性教育機構存在，而且我國實際存在一些營利性教育機構，例如在工商部門登記的非學曆培訓機構），將營利性教育機構從民辦非企業單位剔除出去，按照營利組織確立財產製度、進行管理，從而保持民辦非企業單位總體上的非營利性；二是對“合理圊報”、“返還出資”等規定，應視為政府獎勵麵非產權製度安排。
．（八）健全管理製度，提優惠政策，倡導佘益精神，為民辦非企業單位創造良好環境
第一，建立健全民辦非企業單位運行基礎性製度。除產權製度外，當前亟待建立健全的是財務、人事、社會保障等製度。民辦非企業單位上述製度一般是套用事業單位的相關製度(也有例外，如民辦非企業單位的人事、養老保險等未明確規定適用事業單位相關製度），由於事業單位具有非營利性組織性質，這一做法在現階段可以適應民辦非企業單位要求。因此，當務之急一是應進一步明確民辦非企業單位財務、人事、社會保障乃至票據使用、編製、工資、人才交流等製度與事業單位對接，解決無規可依問題；其次，以此為基礎，根據包括民辦非企業單位在內的民間組織非財政供養特點，分別針對社會團體、基金會、民辦非企業單位建立總體一致、但又體現不同組織特點的財務、人事、社會保障等製度。從長遠發展看，由於我國事業單位是國家舉辦的履行國家向社會提供公共服務職能的公共機構，在本質上屬於“第一部門”而非“第蘭部門”，民辦非企業單位的相關製度最終還是要與事業單位的相關製度脫鉤，因此必須從現在起就要考慮逐步建立獨立的既不同於企業也不同於公共部門（政府、國辦事業單位）的製度體係。
第二，細化、落實有關優惠政策。首先，加快《公益事業捐贈法》各項實旋細則、配套措施的製定，並借鑒國外有益經驗與做法進一步補充、細化稅收減免規定；其次，建立公益事業政府購買製度，通過政府購買服務方式支持民間組織的發展，目前青島市在首創的政府向民辦學校購買教育的辦法值得完善、推廣，變成一種普遍性的政策行為；再次，規範並落實民辦非企業單位在征地、房產使用等方麵的優惠政策；最後，改變對民辦機構有形與無形的歧視態度，將對公立機構的各項優惠同樣施之於民辦機構，改變所有製歧視、獲得公立機構同等的待遇、同樣的政策是大多數民辦機構的迫切願望。
第三，弘揚公益精神。從理論及有關政策法規上看民辦非企業單位是使命驅動、主要以誌願求公益機製運行的組織，公益精神是其核心資源之一，慈善、博愛、誌願等超越個人私利的公益精神是出資者、管理者的參與民辦公共事業的核心動力，也是社會成員提供捐助、誌願服務的基本動因。盡管在日益專業化、原予化的現代社會非營利組織不可能再像傳統慈善組織一樣基本依賴誌願精神運行，但以誌願求公益依然是其主要機製與重要特征，否則的話，非營利組織無法、不必存在。公益精神的培育是全社會的事情，政府在其中扮演重要角色。政府應從加強精神文明建設高度，把握先進文化的發展方向，繼承發揚古今中外傳統美德，以為人民服務為核心、以集體主義為原則、以誠實守信為重點，提升全社會的道德素質，為民辦非企業單位健康發展提供精神動力與公益環境。
（九）健全機製，嚴明執法，加大非法組織、非法活動的查處力度
第一，對民辦非企業單位發展的複雜性、多樣性要保持清醒的頭腦。民辦非企業單位的民間性決定了其人員構成、舉辦動機、政治傾向等的複雜性、多樣性，絕大部分民辦非企業單位能遵紀守法，與政府要求保持一致，但不可否認相當多的民辦非企業單位具有明顯的營利性，也有少數組織與政府處於不即不離狀態，還有個別組織或試圖通過民辦非企業單位登記獲得合法身份的組織、個人具有反政府、反社會傾向，國外也有某些反華勢力試圖通過舉辦民辦非企業單位進行滲透，對此，我們必須從“講政治”的高度保持清醒的認識。
第二，分清非法組織、非法活動的性質，采取不同措施。對具有反政府、反社會傾向非法組織、非法活動必須堅決嚴厲打擊、堅決取締，並把好登記關，防止這類組織通過登記。從實際情況看，大量違法違規行為或非法組織主要是超範圍開展業務、從事營利性經營活動、抽逃資金及未經登記開展活動等，對於這些違法違規行為或非法組織，按照有關政策法規規定及對社會危害程度，依法進行查處。
第三，健全監督執法機製。在橫向上將政府監督、司法監督、輿論監督、社會監督有機的結合起來，在縱向上推廣青島等地“四級（市、區、街、居）監督管理網絡”建設經驗，從縱橫兩個方麵實現監督管理的全過程、全方位；由於登記管理部門與業務主管單位承擔最直接、最主要的監督執法工作，應特別注意建立健全登記管理部門與業務主管單位聯動機製，既要防止因責任不明確、信息不溝通、行動不配合造成的監督執法缺位、不到位問題，也要注意解決重複檢查、多頭管理給民間組織增加負擔問題。
第四，加強執法監督隊伍建設。以“三個代表”重要思想為指導，不斷提高隊伍政治素質、思想素質、作風素質、業務素質；同時，各級黨委政府適當增加人、財、物力投入，建立專項工作經費，解決因經費不足而影響對非法組織、非法活動查處問題。
課題組負責人：白光昭張誌勤
成員：李克孫少軍趙立波畢監武竇澤秀
王穎健李紅霞
執筆：趙立波畢監武竇澤秀
（作者單位：青島市民間組織管理局、青島市委黨校）