（十）立法滯後問題已直接製約民辦非企業單位的發展
一是立法總量不足、層次不高，經過全國人大製定的民間組織法隻有《公益事業捐贈法》、《民辦教育促進法》、《紅十字法》等少數幾個對民間組織某些方麵或某些民間組織進行規範的法律，尚無專門係統規範民辦非企業單位的法律；行敢法規和規章也數量有限。二是程序性規範多，實體性規範少，我國關於民辦非企業單位最重要的法規是《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，上述法規的內容大多屬於政府管理民間組織的程序性規範，有關民辦非企業單位財產關係、內部組織結構等權利義務實體性規範少。三是法律規範存在不銜接、不統一問題，如《民辦教育促進法》有關合理回報等的規定與《民辦非企業登記管理暫行條例》的規定不一致，但由於《民辦教育促進法》法律效力高於《民辦非企業登記管理暫行條例》，這就存在《民辦非企業登記管理暫行條例>的大量規定能否執行、應否存在的問題。四是部分規範缺乏可操作性，如領取執業許可證後民辦非企業單位必須在多長時間內辦理登記手續問題，目前的規定隻對登記管理機關須在多長時間辦理登記手續有規定，而對民辦非企業單位領取執業許可證後必須在多長時間內辦理登記手續沒有要求。此外，對民辦非企業單位跨領域開展業務、找不到業務主管單位、境外人員舉辦民辦非企業單位等問題尚無規定；立法滯後導致的民辦非企業單位管理與發展無法可依、無章可循，是製約我國民辦非企業單位發展最直接的原因。
二、促進青島市民辦非企業單位發展狀況的對策探討
（一）提高對發展民辦非企業單位的認識
第一，發展民辦非企業單位是推進社會轉型、實現小康社會建設目標的重要條件。由國家總攬社會事務、控製資源配置的“總體性社會”向政治（國家）、經濟（市場）、社會（公民社會）三元社會結構轉型是社會發展的必然趨勢。民辦非企業單位作為社會組織的重要組成部分，其發展既能反映公民社會的發展程度，又能對市場經濟發展、民主政治建設起到重要的促進作用。同時，包括民辦非企業單位在內的民間組織發展程度是社會政治文明程度的重要衡量標準。民間組織是公民根據憲法賦予的結社權而自願結成的組織，民間組織發展水平在一定程度上體現公民基本權利實現的程度、體現政治文明發展的程度，因此，國家應從保障公民基本權利、推進政治文明建設高度，積極創造條件促進民間組織的培育發展。
第二，發展民辦非企業單位有助於在政府與群眾、群眾與群眾之間架起相互聯係的橋梁，維護社會穩定。我國全體人民的根本利益是一致的，但由於社會存在著城鄉、職業、愛好、習慣等差別與差異，隨著經濟轉軌與社會轉型不斷深化，利益主體多元化、社會群體分層化、消費偏好多樣化趨勢不可避免。民辦非企業單位的發展有利於將不同群體、職業、愛好、習慣的人們通過舉辦民辦非企業單位實現其特殊利益要求與消費需求，又有利於通過民辦非企業單位這一中介實現上情下達與下情上達，從而密切政府與人民群眾、群眾與群眾之間的聯係，化解各種社會矛盾，維護社會穩定。
第三，發展民辦非企業單位有利於促進社會公益事業的發展。民辦非企業單位是以誌願求公益的非營利組織，大多從事科學、教育、文化、衛生、體育及環境保護、扶貧、社區服務等公益性事業，主要依靠民間資源，服務貼近民眾，因此，提供的公益服務更能符合群眾需要，並有利於政府減輕負擔、完善職能結構。
第四，發展民辦非企業單位是擴大就業的重要渠道。20世紀80年代世界範圍興起的“全球社團革命”，使民間組織成為增長迅速、大量吸納就業的重要部門，據對歐亞美三大洲22個國家的統計，民間組織吸收了5%的非農就業。目前我國的23萬個登記的各類民間組織有工作人員200多萬，我國非農業人口超過四億，按照國際5%的就業水平，未來我國的民間組織能提供上千萬個就業機會。目前我市民辦非企業單位為社會提供就業機會達到了2.63萬多個，而且隨著民辦非企業單位數量不斷增加、個體規模不斷增大，民辦非企業單位將會創造更多的工作崗位。
（二）製定規劃，積極引導民辦非企業單位發展
第一，製定規劃，引導發展是政府的重要職能。包括民辦非企業單位在內的民間組織是公民基於結社權與從事教育、科學、文化等權利自由形成的社會組織，因而其發展帶有一定自發性甚至盲目性的特點。政府不宜憑借行政命令規定公民必須成立哪種類型、什麼形式的民辦非企業單位，但政府不應放任民辦非企業單位無序發展。同時，民辦非企業單位隻有納入經濟社會發展的總體進程中、隻有適應經濟社會的需求才能充分發揮其職能作用。因此，政府應運用經濟、法律、輿論及必要的行政手段，根據經濟與社會發展需要，調節發展方向，把握發展速度，優化結構，調整布局，對民辦非企業單位進行科學規劃，有計劃、有重點地引導民辦非企業單位的發展，從而將民辦非企業單位發展納入經濟社會總體發展規劃之中。
第二，製定規劃不應從組織機構而應從公共事業著眼，製定規劃的主體應是政府而非民間組織管理部門。民辦非企業單位的業務內容涉及教育、科學、衛生、文化等公共事業，發展民辦非企業單位是為了促進上述事業的發展，也隻有在上述事業發展中發揮重要作用，社會、政府才會認可、重視民辦非企業單位，政府才會在規劃中突出民辦事業，至於民辦非企業單位登記了多少、分布在哪些領域等本身並沒有意義；規劃的製定主體應是政府，至少應是業務主管單位與民間組織登記管理部門聯合製定，否則的話，規劃就是民間組織登記管理部門的自話自說，沒人聽，也沒用。當前，各級民間組織登記管理部門應借助各地都在研究製定“十一五”經濟社會發展規劃機會，積極爭取參與“十一五”經濟社會發展規劃的製定，努力在教育、科學、衛生、文化等公共事業發展規劃中突出民辦事業的內容，從而直接或間接將民辦非企業單位納入各地經濟社會發展規劃之中。
第三，作為登記管理部門應認真做好調查研究、分析預測工作，依據我國經濟社會發展現狀與社會需要，確定在今後一段時間應確定熏點扶持的民辦非企業單位。在當前條件下，應大力扶持以下兩類民辦非企業單位的發展：一是滿足社會公益事業需求的教育、科技、衛生、體育、社會福利等民辦非企業單位的發展；二是依托社區、服務社區的社區民間組織的發展。
（三）完善民辦非企業單位民間組織法律體係
第一，必須把加快立法工作作為民辦非企業單位登記管理工作的當務之急、重中之重。法製不完善已是製約民辦非企業單位規範管理與發展的最主要因素之一，特別是《民辦教育促進法》出台後，原有法規許多重要規定與《民辦教育促進法》相矛盾，民辦非企業單位管理幾乎麵臨師出無名、無法可依問題。因此，完善立法，盡快建立一整套規範民辦非企業單位的法律、法規和規章，依法對民辦非企業單位民間組織進行引導、監督和管理，已是不可回避的重大問題。
第二，以形成適應市場經濟條件下我國民辦非企業單位民間組織發展法律框架為目標，推進立法工作。針對以往立法存在的層次低、側重登記管理、片麵強調對民辦非企業單位的嚴厲管理而忽視對其支持和代表其成員合法利益、重程序規範輕實體規範等的不足，國家應根據現階段民辦非企業單位的實際情況與發展需要，借鑒國外有益經驗，用法律的形式明確民辦非企業單位的性質、地位、宗旨、組織形式、管理體製、經費來源、財產關係、內部製度、人員保障、登記管理、權利義務及其與社會成員和政府的關係等，逐步製定和完善相互配套、不同層次的民辦非企業單位的法律、法規和規章體係，使民辦非企業單位及政府對民辦非企業單位的管理製度化、規範化和法治化。此外，加緊對一些落後於形勢發展需要的規章和其他規範性文件及時進行清理和完善。
第三，當務之急是修訂《民辦非企業單位登記管理暫行條例'。上述法規是規範民辦非企業單位監督管理最主要的依據，由於《民辦非企業單位登記管理暫行條例》與《民辦教育促進法>在許多關鍵問題規定上相矛盾，加快修訂速度已成為刻不容緩的事情，不及時修訂將直接影響民辦非企業單位的規範發展。修改的基本思路：一是將《民辦非企業單位登記管理暫行條例》適應、服從《民辦教育促進法》，《民辦非企業單位登記管理暫行條例》中與《民辦教育促進法》不一致的內容按照《民辦教育促進法》有關規定或立法精神重新修訂。但由於《民辦教育促進法》有關規定（合理回報等）與非營利組織基本原則相抵觸，《民辦非企業單位登記管理暫行條例>全部按照《民辦教育促進法》修改，民辦非企業單位是否還是非營利組織就成為問題。二是按照一般法與特別法的關係處理《民辦非企業單位登記管理暫行條例》與《民辦教育促進法》關係。《民辦教育促進法》屬於特別法僅限於在民辦教育範圍適用；《民辦非企業單位登記管理暫行條例》屬於一般法，一般地適用所有民辦非企業單位，但需要提高立法層次。三是近期內將《民辦非企業單位登記管理暫行條例》納人人大立法程序存在很大困難，可以在修訂後的《民辦非企業單位登記管理條例》（或其他名稱）規定本條例適用於教育機構以外的民辦非企業單位。此外，在修訂《民辦非企業單位登記管理暫行條例》中應吸收理論或實踐確認為正確的內容、借鑒國外有關非營利組織法律體係合理成分、剔除不合理內容。
（四）轉變政府職能，為民辦非企業單位的發展創造更大的空問
第一，從“小政府、大社會”的改革方向出發，進一步轉變政府職能，將應由社會組織承擔的社會自我管理、自我服務職能轉移出去，為民間組織的發展創造條件，應認識到隻要政府依然是‘全能政府”，民辦非企業單位就不可能有更大的發展空間。
第二，充分發揮民間組織在提供公共服務方麵的作用，解決政府對公共服務大包大攬問題。傳統的事業管理體製造成事業單位人浮於事、效率低下，並使政府背上沉重的財政負擔；同時沉澱在社會的大量資金因缺乏政策引導難以投入到公共事業領域，無法形成社會事業社會辦的良好局麵。鑒於此，應結合社會事業管理體製與事業單位改革，逐步減少、取消民間力量參與公共服務的限製，建立健全激勵、約束機製，發揮民間組織在提供公共服務方麵的積極作用，並將部分政府不必、無力供養的事業單位轉為民辦非企業單位，或按民辦非企業單位機製運行與管理。
第三，針對目前部分民辦非企業單位與政府部門存在財產、人事等千絲萬縷的聯係、結構不合理、自身能力較弱等問題，有關政府職能部門應承擔起發展民辦非企業單位的工作，並加大政策等扶持力度，邊培育邊規範，“扶上馬，送一程”，逐步使其走上自立、自律、自治的發展軌道。
（五）重新審視政府監督管理原則與體製，依據形勢發展變化逐步調整、改進管理原則與體製
第一，根據“監督管理與培育發展”並重的方針重新審視政府監督管理原則。在民辦非企業單位發展初期，強調雙重負責、級別管理、非競爭等原則是必要的，有助於政府對民辦非企業單位的監督管理，有助於民辦非企業單位的規範發展。在確立了“監督管理與培育發展”並重方針後，就需要對原先實行的側重監督管理的管理原則與管理體製進行重新審視，並根據實際需要調整、改進某些管理原則、管理體製。當然，監督管理原則、管理體製的調整是一個逐步、漸進的過程，推進這一過程的力度、速度既取決於政府體製改革與政府管理能力提高，也取決於民辦非企業單位的發展、規範程度。