21.民辦非企業單位雙重管理體製初探
翟小燕、馮鯤
隨著民辦非企業單位的日益發展，現行登記管理工作法律法規的局限性和不協調日趨顯現，民辦非企業單位的雙重管理體製，與社會發展和改革開放韻現實相悖，在一定程度上限製了民間資金興辦民辦非企業單位和進入社會公益事業領域，影響了社會公益事業的健康、持續、快速發展。本文從民辦非企業單位登記管理的工作實際出發，對雙重管理體製中的業務主管單位，在業務指導和監督管理的作用以及改革雙重管理體製等問題進行了初步探討。
一、雙重管理體製在實際工作中遇到的問題及原因?
1．在民辦非企業單位登記管理工作中，業務主管單位成為部分民辦非企業單位成立的瓶頸。
《民辦非企業單位登記管理暫行條例》第五條規定，政府的有關部門或者政府授權的組織，是有關行業業務範圍內民辦非企業單位的業務主管單位。但是，在實際工作中，有部分政府機構不願意作相關行業民辦非企業單位的業務主管單位，甚至有的政府部門對社會力量舉辦民辦非企業單位的申請一律拒絕。其理由歸納起來主要有：機構改革後，政府職能已逐步由管理具體社會事務調整為製定相關政策宏觀管理。除教育、衛生等行業國家已有相關法規規定必須設置前置許可的外，其他的行政部門在機構職能、人員、編製中，沒有設置專門的管理機構和配備具有專業能力的管理人員，從事民辦非企業單位的監督管理工作；政府部門在機構的職能設置上，沒有明確規定其有對相關的民辦非企業單位成立的前置條件進行審查和開展業務進行監督管理的職責，也沒有相應的法律法規規章或者政府規範性文件明確授權有關部門作某個業務領域民辦非企業單位的業務主管；民辦非企業單位雖然為獨立法人機構，理應獨立承擔法律責任，但是，在遇到各種糾紛而難以解決時，上級政府或者司法機構往往把業務主管單位推到矛盾的前沿和焦點位置，業務主管單位怕承擔也承擔不了由此產生的法律責任，等等。由於上述原因，使得許多熱心社會公益事業的人士，希望用自己的力量去發展各種社會公益事業的良好願望，由於找不到業務主管單位而無法實現。
2．在對民辦非企業單位進行業務監督管理工作中，部分業務主管單位難以履行業務主管的職責。
除實行行政許可的行業政府相關部門在對其領域內的民辦非企業單位監督管理中有專門的機構、經費、人員外，其他的政府部門在不同程度上缺乏履行對具體民辦非企業單位開展業務活動進行監督管理的客觀條件。如：按照《民辦非企業單位登記管理暫行條例》的有關規定，所有科技類的民辦非企業單位都應該由政府科技部門為其業務主管。但是，根據科技部門內部的職能劃分，這項工作又隻能落實到一個具體的處室，一個具體的工作人員對所屬的多門學科的民辦非企業單位成立的各項條件進行前置審批，並對其成立後開展的業務活動進行監督、指導等，這實際上不僅不現實，很難達到預期的效果，而且，在一定程度上還增加了政府和民辦非企業單位舉辦人的辦事成本。
二、改革民辦非企業單位雙重管理體製改革的必要性
1．政府部門作為民辦非企業單位的業務主管，不符合我國行政管理體製改革原則。按照行政管理體製改革的要求，政府各部門都進行了一係列改革，精簡行政機構，清理行政審批項目，簡化辦事程序，並對原掛靠政府機關的各種單位進行徹底清理，全部脫鉤，政府正在從社會具體事務管理向宏觀調控轉變。在這樣的背景下，要求政府部門對國家沒有要求設置前置許可的行業內的民辦非企業單位成立、變更、注銷登記進行前置審查，並指導、監督某個具體的民辦非企業單位遵守憲法、法律、法規和國家政策，按照章程開展活動等，勢必與我國行政管理體製改革的目標相衝突。另外，如果政府有關部門具體做某個民辦非企業單位的業務主管單位，勢必由於業務和工作關係，在資源配置、政策優惠、信息披露、業務監管等諸多方麵，對它有諸多的照顧和優惠，使它享受到其他機構不能夠享受的便利和好處，這和政府作為提供公共產品和公共服務的公共管理者的定位不符合，也由此造成新的社會不公平，並容易發生權力尋租，導致腐敗的蔓延。