3．集團化運行下的民辦非企業單位之間產權關係不清晰，需積極探索民辦非企業集團性組織的法人財產權問題。目前，我國尚沒有民辦非企業集團性組織的法規政策。隨著公共服務社會化進程的不斷加快，舉辦者和出資者興辦多種類型或多個數量的民辦服務機構的情況越來越多，這些單位的資產與舉辦者的投入緊密聯係，必然形成集團化運行或事實上的民辦非企業集團性組織。當前在民辦教育領域這類組織發展較快，主要有：
——彙佳教育機構。擁有北京彙佳職業技術學院、北京彙佳職業技術學校、北京市私立彙佳學校和三所幼兒園及一所中外合作辦學機構。該集團的舉辦者是北京市彙佳物產公司，在昌平區建有比較集中的校區。
——途錦教育集團。由北京途錦教育發展有限公司投資形成，擁有北京工商管理專修學院、上海經貿學院、陝西途錦工商管理學院和一批跨省市的培訓機構。北京途錦教育發展有限公司在16個城市設立了分公司。
——劍橋教育集團。總部在哈爾濱，集團成員有15個各類學校，全國30多個城市設立了分校。在北京以民革中央的名義開辦了北京天通苑中山實驗學校，並實際管理著民革中央舉辦的北京中山學院。
——世賢教育集團。擁有5個辦學實體，一個大學、兩所中學、一所小學、一個培訓部。共運作資金3814萬元，其中1710萬元用於義務教育。
目前舉辦者既辦教育機構，也辦科研機構的科教集團已有發展勢頭。
這些胬辦非企業集團性組織的共同特點是其成員都是法人組織，舉辦者是同一公司或個人，由其實際支配和管理成員單位的人、財、物。這種機製有利於人力物力等資源的合理調配，在集團內部形成相互配套、優勢互補、滿足不同社會服務需求的整台力量，有利於社會服務事業的低成本、高效率運行。存在的實際問題是各成員單位名義上是法人組織，但不享有或不完全享有法人財產權，不具有獨立承擔民事責任的能力，成員單位之間的產權關係也不清晰。但決不能因這些問題的存在而否定民辦非企業集團性組織存在的合理性和發展的必要性，在政策上應趨利避害，引導和規範其健康發展：
1．在法規上取消民辦非企業單位不得設立分支機構的限製，明確民辦非企業集團為法人組織，其成員單位為二級機構。集團應有規範的法人治理結構，享有法人財產權。
2．集團成員單位實行獨立核算，可以依法獨立開展不同類型的非營利性社會服務活動，其活動中的民事責任由集團承擔。
3。集團成員單位之間財產相對獨立，集團不能無償劃撥成員單位的資產。集團成員之間的資產調配可以形成租借關係或者投資關係。
五、關於民辦非企業單位的資產管理
資產是一個單位占有或使用的能以貨幣計量的經濟資源，包括各種財產、債權和其他權利。資產管理必須遵守國家規定的財務規則和相應的財務製度，才能體現單位占有或使用的經濟資源的合法性。民辦非企業單位是我國計劃經濟體製已被打破，社會主義市場經濟體製尚不完善，民間非營利組織的財務規則尚未建立的環境中蓬勃發展起來的非營利性社會組織，其資產管理的不規範性是難以避免的，有關問題已在《北京市民辦非企業單位2002年度檢查財務數據基本情況和分析報告》中有詳盡的反映。資產管理首先是一項基礎建設，隻有在建章立法、監督管理的各個環節建立有利於民辦非企業單位健康發展的資產管理規財，才能有效地指導監督民辦非企業單位占有和使用經濟資源的合法性和規範性。
(一）應建立係統的切合民辦非企業單位資產運行實際的財務規則和會計製度
根據財政部《關於明確民辦非企業單位財務管理製度等問題的函》，民辦非企業單位應參照《事業單位財務規則》執行。民辦非企業單位與事業單位雖在業務領域和活動方式上相同，但在資產的來源和補充方麵大不相同。事業單位是國家撥款建立，並要靠年度撥款來完成事業計劃的需要。而民辦非企業單位是靠社會力量的投入形成能夠開展社會活動的自有資產，並靠有償服務收入完成社會活動的全過程，主要依靠收支結餘來補充並逐步積累形成滿足活動需求的經濟資源。社會投入不足、固定資產短缺、資產增值乏力是民辦非企業單位培育發展的關鍵問題。因此建立切合民辦非企業單位實際，有利於增加民辦非企業單位發展後勁的財務規則和配套的會計準則、會計製度十分必要。一是應當激勵民辦非企業單位固定資產的添置和更新，允許提取固定資產折舊基金；二是應當鼓勵社會力量向民辦非企業單位的繼續投入，允許從收支結餘中提取必要的獎勵基金，用於對出資者的獎勵；三是應當約束民辦非企業單位的成本性支出，特別應對工資福利性支出製定標準，促使民辦非企業單位將有限的資金更多地用於固定資產的積累。
（二）加強對民辦非企業單位資產的監督
1．深袍對開辦資金的監督。民辦非企業單位在申請登記時雖提供了有效的驗資報告，但登記後出資者提供的開辦資金是否轉化為民辦非企業單位的法人財產，登記管理機關應加強跟蹤檢查：一是對投入的貨幣資金應在辦理銀行賬戶備案時提供銀行對賬單，對貨幣資金不到位和抽逃的應有必要的製裁措施；二是對出資者投入的固定資產應限期辦理產權轉移手續，開辦資金全部為固定資產的其登記證書的有效期應與產權轉移期限基本一致，超過期限的其登記證書自然失效；三是對投入的知識產權應經過專業機構的評估，證明其對民辦非企業單位開展業務的有效性和可利用價值，知識產權原則上不應超過全部開辦資金的50%，應限期辦理知識產權轉移手續。
2．年度檢查中應加強財務審計。民辦非企業單位接受年度檢查時需提供專門的會計師事務所出具的審計報告，應當以行政許可法規的形式明確。審計報告應予規範，除報告被審計單位的財務管理基礎工作和財務運行情況外，登記管理機關還須檢查：開辦資金的到位和變化情況，有無抽回、轉借及營利性投資行為；開辦資金的保值增值情況，原則上淨資產不應低於登記的開辦資金，確保登記的開辦資金能夠真實地反映民辦非企業單位承擔民事責任的財產能力。
3．規範法定代表人的離任審計。法定代表人是依照法律和法人組織章程行使法人權利的負責人，是民辦非企業單位遵紀守法、健康發展的首要責任人，也是民辦非企業單位資產安全、保值增值的第一責任者。《民辦非企業單位登記管理暫行條例》規定“民辦非企業單位變更法定代表人或者負責人，登記管理機關和業務主管單位應當組織對其進行財務審計”十分必要，應製定實施辦法來加以規範。對法定代表人任職期間的財務管理、資產變化、利潤分配、債權債務、職工工資福利和社會保障等情況作全麵審計，對法定代表人任職期間民辦非企業單位是否遵守國家財務管理規定和內部財務製度，是否實現發展規劃、年度計劃做出準確的評價。
六、關於民辦非企業單位的稅收政策
非營利組織在國外又被稱為免稅組織，各國政府都以不同的方式對非營利組織實行比較寬橙的稅收優惠政策。民辦非企業單位是我國在改革開放中逐步形成體係的民間非營利組織，總體上其納稅情況是低於企業的納稅水平的，但還未與相同類型的事業單位享受同等盼稅收優惠，未形成對民辦非企業單位稅收的基本政策。當前，我國正在健全和完善公共財政體係，在公共財政體係中形成對民辦非企業單位比較寬鬆的基本財稅政策，對於調動和鼓勵社會力量興辦各類社會公共事業，緩解公益事業需求和財政供給的矛盾，是有益且有效的。我們認為：
(一)應當建立對民辦非企業單位財稅政策的總體結構，形成與企業對稱且有利於競爭的基本政策
—是國家對民辦非企業單位的收費實行價格控製，對企業可以實行價格放開，促使民辦非企業單位的服務更有利於中低收入階層和困難群體，維護民辦非企業單位服務的非營利性；二是對民辦非企業單位的稅收實行較多的優惠，企業應當照章納稅，民辦非企業單位應享受與同級同類事業單位同等的稅收優惠政策，確保稅收的公平、公正；三是民辦非企業單位的出資者不可以獲取投資回報，企業的出資者享有投資受益的權利，加強財務監督、促使民辦非企業單位成為真正的公益性組織性組織而不是變相的私益性組織。這些政策在醫療機構、科研機構改革中都取得了明顯的效果，應當推而廣之，形成非營利組織的基本財稅政策。
(二)對民辦非企業單位不宜征收企業所得稅
一是公益事業的投入本身就應是國民收入再分配的部分，社會力量出資興辦社會公共事業實際上是有效地減輕了財政負擔；二是即然民辦非企業單位的舉辦者、出資者不從利潤中分取紅利，國家也沒有必要使用企業所得稅的手段來調節投資者的利潤收人。公益性組織減免企業所得稅是一種國際通行的慣例，英國從1799年開征所得稅起至今不對慈善和公益機構征收，澳大利亞享受所得稅免稅的組織包括宗教、科學、慈善或公共非營利醫院及各類文學藝術團體和社區服務組織等。我國國家稅務總局在《民辦非企業單位登記管理暫行條例》發布不久，就印發了《事業單位、社會團體、民辦非企業單位企業所得稅征收管理辦法>，該辦法中免稅收入部分幾乎投有一項惠及民辦非企業單位，盡管各地執行不盡一致，但這種政策的本身是不合理的。
（三）現行稅收優惠政策在執行中還存在一些問題
一是對民辦高等教育自學考試助學機構的稅收政策不明確，這些學校都是市教委批準成立，學員參加統考達標後國家承認其學曆的民辦高等學校，占到市屬教育類民辦非企業單位的59%．對於這類學校是否屑學曆教育，是否應按《中華人民共和國營業稅暫行條例實施細則）享受免征營業稅的政策，執行中存在不明確和隨意性的問題；二是對非營利性醫療機構的稅收優惠政策民辦醫療機構享受不到，因為它們隻能劃人營利性醫療機構而沒有選擇的餘地；三是民辦非企業單位使用稅務發票影響已有稅收優惠政策的落實。在《財政部關於民辦非企業單位使用票據等間題的通知》中，將民辦非企業單位的業務範圍統統歸人自願有償服務，規定隻能使用稅務發票。不少實行行政事業性收費管理的民辦學校、民辦非營利性壓療機構、民辦博物館、養老機構等因使用稅務發票，難以事受到相關的稅收優惠政策。
一些國家的改革實踐證明，公共事業市場化並不能最終解決中低收入階層特別是困難群眾的教育、醫療、社會福利及老齡化問題。我國應當積極發展公共事業杜會化的多種實現形式，從製度上為公民和社會力量興辦公共事業提供較多的選擇權，將政策更多地傾向非營利性社會服務事業，支持民辦非企業單位的健康發展，才能將中華民族有教無類、救死扶傷、尊老愛幼、扶危濟困等傳統美德和優秀文化，在市場經濟的條件下得到更好地繼承和弘揚。在深入貫徹“三個代表”重要思想、完善社會主義市場經濟體製的過程中，積極解決好民辦非企業單位培育發展和管理監督的政策問題，將使公共事業社會化呈現一個嶄新的局麵，這對促進經濟社會和人的全麵發展具有重嬰的意義。
（作者單位：北京市社團辦）