17.民辦非企業單位管理若幹政策問題研究
劉水泉湯曉霞
自2001年北京市全麵開展民辦非企業單位登記管理工作以來，市和區縣截至2003年底已經成立登記民辦非企業單位1607個，比2001年底的840個增長91％.市屬民辦非企業單位成立登記164個，比2001年底的92個增長78%，連續兩年遞增30%以上，發展的勢頭仍很強勁，範圍涉及教育、科技、文化、衛生、體育、環保、社會福利等諸多領域，民辦非企業單位已經成為我市民聞非營利組織的重要組成部分，在實施科教興國和可持續發展戰略中發揮著重要的作用。在快速發展的過程中如何強化管理監督，在實施管理工作中不斷完善培育發展政策，是我們應當著力研究的一個重要課題，全國第十一次民政會議指出：“目前，我國民間組織特別是民辦非企業單位發展較快，境外有些非營利組織和中介機構也不斷進入。有些民間組織行為不規範，秩序混亂，而我們在這些方麵的管理工作比較薄弱。必須盡快改變這種狀況。要堅持培育發展和管理監督並重的方針，把培育發展的重點，放在真正按照市場經濟要求建立的行業中介組織、社會公益和服務性民間組織上來。要支持民辦非企業單位的健康發展，充分發揮他們在發展第三產業、擴大社會就業、方便群眾生產生活等多方麵的重要作用”。當然，貫徹對民辦非企業單位培育發展和管理監督並重的方針，不僅需要民政部門認真落實，更需要教育、科技、文化、體育、衛生等業務主管部門和財政、稅務、物價、金融、土地、規劃等眾多行政機關的共同努力。民政部門應通過登記管理環節，發現和研究民辦非企業單位發展和管理中的共性問題及影響健康發展的突出矛盾，按照登記管理機關和業務主管部門“雙重負責”的管理體製，溝通情況，協調政策，為市委、市政府發展民辦非企業單位的科學決策提供可靠的依據。根據幾年來的管理實踐和調查研究，提出有關民辦非企業單位培育發展和監督管理的政策問題，以期共同研究，深入探討。
關於民辦非企業單位的服務領域
依照國務院《民辦非企業單位登記管理暫行條例》的界定，民辦非企業單位是指企業事業單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產舉辦的，從事非營利性社會服務活動的社會組織。其從事的社會服務活動應與事業單位相同，主要在不以營利為目的的教育、科學研究、醫療衛生、社會公共文化、社會公共體育和社會福利等領域。從市民政局已經核準登記的164個民辦非企業單位來看，教育機構107個，占65.2%，科學研究機構（含社會科學研究機構）35個，占21.3%，社會公共文化機構（主要是民辦博物館）11個，占6.7%，法律援助和服務機構3個，占1．8%．醫療機構2個，占1.2%．社會體育機構1個，占0.6%，隨著國務院《中外合作辦學條例）的實施，涉外民辦非企業單位的成立登記開始起步。民辦非企業單位的服務領域雖已遍布公益事業的各個領域，但發展極不平衡，主要政策問題是：
（一）醫療機構分類管理的有關政策限製了民辦非營利性醫療機構的發展
在衛生部等四部委製定的《關於印發（關於城鎮醫療機構分類管理的實施意見）的通知》（衛醫療[2000]233號文件）中，對醫療機構性質的劃分雖然明確了“自願選擇和政府核定相結合”的原則，但在具體政策上有兩個限製，一是城鎮個體診所，股份製、般份合作製和中外合作合資醫療機構一般定為營利性醫療機構；二是國有或集體資產與醫療機構職工集資合辦的醫療機構（包括聯合診所），由其自願選擇並經衛生行政和財政部門核準可改造為股份製、股份合作製等營利性醫療機構。北京市衛生局等部門在《關於北京市城鎮醫療機構分類管理的實施意見》中，還增加了“政府鼓勵企事業單位設立的醫療機構、社會團體和其他社會組織舉辦的醫療機構，轉為營利性醫療機構”的條款。在這樣的政策限製下，社會力量利用非國有資產舉辦醫療衛生類民辦非企業單位已無選擇餘地。據調查，分類管理前我市持有《醫療機構執業許可證》的8000多個機構中，民辦醫療機構有5000多個，其中核定為非營利性醫療機構並進行民辦非企業單位登記的不到20個。
(二)民辦非企業單位進入有關社會服務領域的政策壁壘
1．出版行業是提供精神產品的重要行業，不以營利為目的，實現社會效益的最大化應是出版行業的宗旨和中國特色社會主義出版業的鮮明特點，民辦非企業單位在出版行業從事非營利性的社會服務符合其組織性質和服務特征。但在《出版管理條例》（國務院令第210號）第四條中雖然規定了“從事出版活動，應當將社會效益放在首位，實現社會效益和經濟效益的最佳結合，”又在第十四條規定了“出版單位經登記後，持出版許可證向工商行政管理部門依法領取營業執照”，強製性地將出版單位統統列為營利性組織，依此規定非營利性的事業單位和民辦非企業單位不具有從事出版活動的資格。
2．經濟鑒證類社會中介機構是利用專業知識和專門技能對社會組織的經濟活動及有關資料進行鑒證，或是利用專門知識和專門技能接受政府部門、司法機關的委托，出具鑒證報告或發表具有證明效力的意見，實行有償服務並承擔法律責任的機構或組織，主要有會計師事務所、律師事務所、專業評估機構和有關鑒證機構等。經濟鑒證類社會中介機構依法向委托者出具真實、合法的證明材料或專業技術性意見，向社會提供公平、公正的有償服務，其服務價格受政府物價部門製約，服務質量要將社會效益放在第一位，符合民辦非企業單位的服務特點。但在國務院清理整頓經濟鑒證類社會中介機構領導小組《關於經濟鑒證類社會中介機構脫修改製中登記注冊有關問題的通知》（國清[200012號文件）中明確要求；“脫鉤改製中介機構的組織形式為合夥製或有限責任鐒，分別按照《合夥企業法》、《合夥企業登記管理辦法》和《公司法》、《公司登記管理條例》的規定辦理登記注冊”。這種將經濟鑒證類社會中介機構全部劃入營利性組織的“一刀切”政策，不能適應這類組織的組織特點和成立宗旨。據調查，北京市約500個律師事務所，未向工商行政部門申請登記注冊，也無法申請事業單位和民辦非企業單位登記，成了無民事主體資格的法律服務機構。
3．涉外民辦非企業單位無法進入醫療服務領域。衛生部、外貿部於2000年發布的《中外合資、合作醫療機構管理暫行辦法》（衛生部、外貿部第11號令）第十三條規定：獲得批準設立的中外合資、合作醫療機構，應自收到外經貿部頒發的《外商投資企業批準證書》之日起一個月內，憑此證書到國家工商行政管理部門辦理注冊登記手續。第三十五條規定：申請在中國境內設立外商獨資醫療機梅的不予批準。醫療服務領域對外開放，有利於吸收國際先進的醫療機構管理經驗、管理模式和服務模式，有利於引入具有國際領先水平的醫學技術和設備，可以補充或改善我國在醫療服務能力、醫療技術、資金和醫療設備方麵的不足。但使人難以理解的是，中外合作醫療機構為什麼不可以辦為使人民群眾能夠享受較高質量、較低價格（非營利醫療機構收費執行政府指導價）醫療服務的非營利性機構，麵一定要辦成追求利潤和投資回報最大化（營利性醫療機構價格放開）的營利性醫療機構。對此，在台灣辦了不少慈善性醫院的著名企業家王永慶深感困惑。
從以上一些政策中不難看出，一些政府部門製定的政策尚不能脫離計劃經濟體製下社會事業國家辦的舊模式，有的導向公共事業市場化的單一模式，限製了公共事業社會化的多種實現形式和社會力量的自主選擇，社會力量舉辦非營利性社會事業如不能在更廣泛的社會服務領域得到政策培育，民辦非企業單位的發展空闖受到較大限製，將不利於社會事業的全麵發展。
二、關於民辦非企業單位的非營利性
理論上，對營利性機構和非營利性機構的劃分主要有兩種方法。第一種是從提供產品或服務的性質來劃分，營利性機構提供個人消費品（含消費服務）和生產消費品，非營利性機梅提供公共產品（如自來水、電、公共交通等）和公共服務（如教育、科技、醫療衛生、社會福利等）。第二種是從出資者可否獲取投資回報來劃分，營利性機構的利瀾歸投資者所有，出資者依法享有投資受益權；非營利性機構的利潤不能分配給舉辦者和出資者，利潤必須服務於機構的使命和自身發展。實踐證明，隨著我國社會主義市場經濟體製的建立，事韭單位企業化和公共事業市場化改革的深入，在工商部門登記的營利性機構已經遍布社會事業各個領域，第一種劃分方法已經失去應用價值。研究和製定民辦非企業單位非營利性政策時候應重點應用第二種方法。
（一）非營刺組織的“利潤非分配性限製”
“利潤非分配性限製”是近二十年來國際公認的非營利組織的行為法則，即非營利組織的資產和收益應用於社會公共事業而不分配給舉辦者、出資者或其他成員。在我國社會事業改革的實踐中，不少領域已經應用或製定出類似的政策來規範非營利組織。國務院《社會力量辦學條例》規定：教育機構的積累隻能用於增加教育投入和改善辦學條件，不得用於分配，不得用於校外投資。《國務院辦公廳轉發科技部等部門關於非營利性科研機構管理的若幹意見的通知》中要求：任何機構和個人不得以任何方式從非營利性科研機構獲取投資回報。但這些單項規定尚不能形成對非營利性組織的普遍約束。
（二）利潤非分配性限製應當以法律法規的形式來規範所有非營利組織
非營利組織是社會發展和進步的產物，經濟體製、政府機構和公共事業社會化改革的深入必將促使非營利組織在社會生活中發揮“第三部門”不可替代的作用。但是，我國所發布的法律中尚無對非營利組織的準確政策界定，國務院發布的三個非營利組織的登記法規《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、《事業單位登記管理暫行條例》中也沒有明確利潤非分配性限製，登記管理機關在依法監督管理中存在對營利性經營活動和非營利性社會服務活動難以界定、無法律依據處理的突出問題。完善對非營利組織的立法是維護社會進步和穩定的必然要求，將非營利組織的舉辦者、出資者不得從非營利組織獲取投資圓報的限製性規定，以法律和行政法規的形式作出規範，有利於非營利阻織範圍的清晰，也是對非營利組織製定和實施優惠政策及管理監督的基本依據。
（三）舉辦者、出資者未從民辦非企業單位荻取投資回報的可信度
在今年的年度檢查中，從會計師事務所提供的85個民辦學校的財務審計報告表明，束發現辦學積累用於分配的問題。市屬98個民辦非企業單位截至2002年底淨資產總額為11億元，比4.7億元開辦資金增加134%，並形成7.4億元固定資產，總體上既不存在“吃光分盡”的問題，而且實現了較高的積累率。但財務審計也發現，各民辦學校未按照《社會力量辦學條例》的規定確定各類人員工資福利開支占經常辦學費用的比例，工資福利開支比例普遍偏大。因此，不能排除有的單位將積累變相分配的可能性。
（四）準確理解和控製民辦學校的出資人可以從辦學結餘中取得合理回報
民辦學校是民辦非企業單位的重要組成部分。目前，由市民政部門登記的教育類民辦非企業單位占總數的65.8%，全市登記的教育類民辦非企業單位占總數的81%，《民辦教育促進法》的實施將會使這一比例進一步提高。《民辦教育促進法》第二條規定：“民辦教育事業屬於公益事業，是社會主義教育事業的組成部分；第五十一條又規定：民辦學校在扣除辦學成本、預留發展基金以及按照國家有關規定提取其他的必需的費用後，出資人可以從辦學結餘中取得合理回報。取得合理畫報的具體辦法由國務院規定。”《民辦教育促進法》定由今年9月1日起實施，但取得回報的具體辦法至今仍未出台，可見其艱難程度。從調查中可以看出，市屬教育類民辦非企業單位主要是66所民辦高等學校，2002年共有在校生19萬人，比公辦高等學校15萬在校生多出27%，但其總資產不足13億元，其中尚有負債3億多元，淨資產不到IO億元，不及有的公辦高等學校一年的財政撥款。民辦學校投入的嚴重不足已經成為影響民辦教育質量提高的突出問題。但民辦教育主要靠社會投入，沒有強勁的吸引投資政策將不可能解決這一社會主義教育事業組成部分的突出問題，對民辦教育作出特殊政策規定是必要的。