11.社會轉型中的民辦非企業單位
鄧國勝
1996年8月，中辦、國辦下發了《關於加強社會團體和民辦非企業單位管理工作的通知》，正式將民辦非企業單位歸口由民政部門統一登記管理。自此，依據法律上的定義，中國的民間組織便由以往的社會團體擴大為社會團體和民辦非企業單位（以下簡稱民非）兩大類型。
事實上，中國的民辦非企業單位早在1980年代就已經興起，但是由於當時這類組織沒有明確的身份或者在工商部門登記，因此並沒有引起民間組織或公民社會研究者的關注，甚至沒有被納入民間組織或公民社會研究的範疇。而且，由於一直到2000年，民政部門才開始了為期兩年的民辦非企業單位複查登記工作，這一領域才開始有了一些最基礎的數據。本文試圖透過2002年民非複查登記結束後的民政統計數據和一些個案調查資料對這一“新型”民間組織進行初步的探測性研究，以期引起國內外學者對中國民辦非企業單位的關注與進一步的研究。
一、民辦非企業單位的概況
（一）民非的定義與分類
根據1998年10月國務院頒發的《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，民辦非企業單位是指企業事業單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產舉辦的，從事非營利性社
會服務活動的社會組織。它主要包括教育類，如民辦大學；衛生類，如民辦醫院；文化類，如民辦藝術表演團體；科技類，如民辦科學研究院；體育類，如民辦體育俱樂部；勞動類，如民辦職業培訓學校或中心；民政類，如民辦福利院；法律服務業，如民辦法律援助中心等。
(二)民非的起源與發展
1978年以前，中國的科技、教育、文化、體育、衛生、社會福利等社會事業都是由國家舉辦。改革開放以後，隨著國家放鬆對資源的壟斷和民間擁有資源的增多，一方麵，社會對科、教、文、體、衛等事業的需求迅速膨脹；另一方麵，國家滿足社會事業需求的能力不斷下降，突出表現為國家財政收入在國民收入或國民生產總值的比例不斷下降。在這種背景下，國家開始鼓勵和允許社會力量進入傳統上由國有事業單位壟斷的社會事業領域，各式各樣的民辦機構因而得以成立和發展。
以教育領域的民辦機構發展為例。1982年，新修訂的《中華人民共和國憲法》第十九條規定：“國家鼓勵集體經濟組織、國家企事業組織和其他社會力量依照法律規定舉辦各種教育事業”，1985年，國家進一步頒布了《教育體製改革的決定》，鼓勵私人集資、捐資辦學，鼓勵社會團體辦學。1992年小平南巡講話後，教育體製改革得到了進一步的推進。1993年，中共中央、國務院發布的《中國教育改革和發展綱要》就辦學體製改革問題做出了係統規劃：“改變政府包攬辦學的格局，逐步建立以政府辦學為主體、社會各界共同辦學的體製。”之後，國家批準了一批具有頒發學曆文憑資格的民辦高校，由此，辦學體製改革的實踐衝破了非學曆教育的界限。1997年，國務院頒布了《社會力量辦學條例》。2002年，國家出台了《民辦教育促進法》，自此，民辦教育進入了有法可依、規範發展的新階段。
（二）民非的現狀
根據國家民政部的統計，1999年底，全國試點複查登記後的民非總共是4508個。經過一年的複查登記工作後，2000年底全國的民非總共是23000個；在為期兩年的複查登記工作結束後，2001年底全國的民非總共是82000個。從已複查登記的民非看，呈現出以下特點：
第一，地理分布極不均衡。從各省的民非數量看，山東、四川、浙江、廣東、河北省的民非數量均在4000個以上，五省的民非數量占全國近60%，而福建、海南、青海、寧夏、新疆、西藏的民非數量均在300個以下，六省市自治區的民非數量僅占全國的1.2%。導致民非地理分布不均的原因可能與當地的市場經濟發育程度、地方政府對民間機構進入社會事業領域的認識和主管領導對民非複查登記工作的重視程度有關。
第二，個體、法人形式的民非多，合夥形式的少。根據民非依法承擔民事責任的不同方式，中國的民非劃分為法人、合夥和個體三種形式。一般而言，個人出資且擔任民非負責人的為個體形式，兩個或兩個以上合夥舉辦的民非可以是合夥形式，但具備法人資格的也可以是法人形式，而由企業事業單位、社會團體和其他社會力量舉辦的或由上述組織與個人共同舉辦的為法人形式。截至2001年底，中國的民非中，個體形式的占所有民非的50.4%，法人形式的占43.3%，合夥形式的僅占6.3%。從這一數據可以看出，中國的民非中，個人出資興辦的比例較高。在中國還沒有建立遺產稅製度和個人捐贈還不普遍的情況下，這可能意味著大量民非存在投資固報的預期。
第三，教育類的民非占絕大多數，其他類型的民非較少。以廣東和雲南省複查登記的民非行業分布為例，教育類的民非比例高達75%以上，勞動類、體育類、民政類的民非比例其次，而衛生、文化、科技和其他類型的民非比例大都僅在1%左右。這表明中國的民非也屬於“教育為主的類型”。根據美國霍普金斯大學非營利部門比較項目研究的結果，教育是非營利組織最普遍的活動領域。在項目研究的22個國家中，有8個國家的非營利組織屬於“教育為主的類型”。中國民非以教育類為主的原因可能與社會對教育的需求很大，而國家提供的教育資源又嚴重短缺有關。而非教育類民非比例較低的原因可能與這些民辦機構培育發展較緩、人們對這些民辦機構非營利性的認識有關，也與相關業務主管部門的利益有關。從與一些地方政府領導、相關職能部門官員的訪談中，我們了解到，各地還存在大量應該在民政部門登記，但還沒有登記的民辦機構。也就是說中國衛生、文化、科技等類民非的實際比重可能要比登記的比重高一些。
二、民辦非企業單位的性質
（一）中國民非的性質
研究中國的民辦非企業單位，首先遇到的一個問題就是這類組織僅僅因為歸口民政部門統一登記管理就由其他社會組織類型變為民間組織嗎？中國民非的屬性到底是什麼？
從法律的角度看，在2000年民非歸口民政部門統一登記管理之前，民非大致有三種存在形式：第一類由業務主管部門審批，但不在任何部門登記注冊，這類民非雖然合法，但沒有完整意義上的法律地位，或者說法律身份不明確；第二類民非直接在工商部門登記注冊，或在取得業務主管部門的許可後，又在工商部門登記注冊，這類民非法理上屬於營利性機構；第三類民非沒有經過任何部門審批或登記，沒有合法身份。
2000年民非複查登記後，除第一類民非部分歸口民政部門登記注冊外，第二類民非亦有部分注銷了工商注冊轉為民政注冊。在法律意義上，這些民非都屬於民間組織的範疇；然而，複查登記後，第一類民非中，也有大量轉為工商注冊。其原因一是因為達不到民非登記的注冊資金等條件或找不到業務主管部門，二是因為人為的因素，如一些省份的衛生部門為了部門利益，在民非複查登記前下文要求當地所有民辦醫療機構在工商注冊，歸屬營利性醫療機構。另外，還有大量的民辦機構仍然沒有在任何部門登記注冊，沒有合法身份。
從組織的啟動資金來源與動機看，民非大致可以分為集資、投資與捐資三類。以民辦教育為例，集資辦學是某些社會組織為了特定群體的入學而舉辦，集資辦學有一定的互益性，但其外部經濟效益明顯，這類民辦機構屬於民間非營利組織的範疇；投資辦學是指一些私人或社會組織為了獲得利潤周報而辦學，具有明顯的營利動機與目的，這類民辦機構理應屬於營利機構的範疇；捐資辦學則具有明顯的公益目的，不求回報，無疑屬於民間非營利組織的範疇。當然，在實際生活中，情況更為複雜，一個民辦機構的啟動資金來源往往是多元的，但可能會以菜一類來源為主。
從組織的結構與運作特征看，首先，中國的民非具有組織性的特點，一般以實體性正式組織的形態存在，而社會團體通常是以會員性鬆散型的組織形態存在；其次，民非的民間色彩較濃，從一些個案調查的情況看，雖然也有一些民非實際上主要是利用政府或事業單位的資產舉辦，但大多數民非主要還是利用非國有資產舉辦。與中國大多數資金依賴於政府撥款的社會團體相比，民非的民間性更強；再次是民非的自治性較強。中國絕大多數民非是遙過服務收費維持組織的運作，基本能真正做到經費自籌、活動自定、人員自聘。而中國大多數社會團體的人員和活動則要由業務主管部門決定，從這個意義上說，民非的自治性也比社會團體要強；第四是中國很多民非韻營利色彩較濃。以民辦教育為例，雖然1997年的《社會力量辦學條例》規定社會力量舉辦教育機構，不得以營利為目的。1998年的《民辦非企業單位登記管理暫行條例》也規定民非不以營利為目的。