對此，需要進一步明確分類原則，並製訂相關法規，以及示範章程和登記、年檢、預算、會計、審計、稅收、土地等各項製度。
（二）製定民辦學校取得合理回報的具體辦法和稅收土地等優惠政策以及終止清算時剩餘財產的處置辦法取得回報是獲利特征，出資人難免有追求利潤的動機，必須規定民辦學校“合理回報”的界限，對其營利行為加以限製，並製定出與捐資辦學不取回報有所區別的稅收和土地優惠政策，才能保證民辦學校發揮教育功能，產生積極的社會效益。
合理回報至少應有以下五個方麵的限製。一是有一定條件。要在扣除辦學成本、預留發展基金以及按照國家有關規定提取其他費用之後才能取得回報，教學條件必須得到保障。二是有一定限度。有十多個省市采用過比銀行利率上浮2個百分點作為合理回報上限的做法，教育、財政、稅務部門可在聯合調查的基礎上製定設置回報率上限的辦法。三是依法納稅。合理回報必須征稅，民辦學校享受優惠。對民辦學校減免的稅收和土地優惠應作為國有資本金計入注冊資本金中。四是清算與回報掛鉤並鼓勵自願承諾回報年限。不少出資人自願在一定年限後把所出資金捐贈社會，應當給予鼓勵。捐贈後，學校轉變為完全公益性學校。對於不願捐贈的出資人，清算後有剩餘財產的，出資人可以拿回或者部分拿回其原始出資，頂多包括同期銀行利率，但要扣減回報總額。五是嚴格區分貸款辦學和出資辦學，防止用貸款搞虛假注冊並進一步牟取非法回報。
（三）加強非營利教育機構法製建設
教育事業的公益性並不能保證每一個教育機構的非營利性，應借鑒國外經驗，針對公辦學校和捐資辦學的教育機構製訂嚴格的符合非營利機構要求的法規和製度，加強執法和社會監督。目前，我國許多公辦高校財政撥款占學校收人不到一半，把預算外收入全部收繳國庫並不現實，學校編製“部門綜合預算”也不能真實反映學校財務狀況，應逐步完善法製，形成對社會資產的有效監管機製，使高等學校法人成為辦學主體，由學校做綜合預算，接受審計和社會監督。
非營利性學校校方管理的教學活動均應免稅，而那些不由學校收取學費，不由學校統一管理成績和學分的教學活動，不屬於該校承擔民事責任的範疇，則必須征稅。從而促使學校把校內各種教學活動納入統一管理，保證質量。以學曆教育判定免稅會固化計劃體製，高等教育要盡快實現從學曆文憑教育向“終身學習”的學位課程教育轉變。
（四）建立非營利性和準公益性教育機構的基金會製和理事會製度
高等學校的基金會能夠彙合財政撥款和補助、社會捐贈、學校服務收費，以及基金會本身委托經營的收入，為科研教學籌集經費。它是一個蓄水池，也是財稅部門對高等學校實行監管的分水嶺，把大學裏創收活動和學術活動明確區隔開來，從而有效管理學校全部社會資產。學校裏各類創收活動凡沒有上繳基金會的部分都照章征稅，基金會的收入全部用於教學科研等學術活動。為了加強社會對學校預算、決算和其他重大決策的監督，還必須建立理事會和獨立理事製度。首先針對高等教育建立國家獨立理事資格製度。理事會除了出資人、主要辦學者，還應有符合國家認定資格的獨立理事。
（五）規範中外合作教育
在非義務教育階段，應允許中外合作舉辦非營利性、準公益性和經營性教育培訓機構。準公益性中外合作學校的合理回報辦法可以參照民辦學校的規定。、但要注意，一要規範合作形式，目前不允許合資公司形式的經營性獲利行為。二要設置區別條款，對境外方並無資金投入的，提供的課程和教材在境外是公開的，來華辦學者沒有專利和知識產權的，甚至在境外原本是營利性機構的，都要有不同規定，不能簡單平分結餘並享受免稅待遇。三要禁止坐地分錢，拿合理回報隻能在辦學結餘之後，不能在開課之前。四要健全理事會。除中外辦學方之外，必須還有三分之一以上國家認定資格的當地政府認可的獨立理事，參與辦學重大決策，保護學生利益。
(六)設置統一管理社會事業單位的政府執法機構
過去，事業單位由各個行政部門分別審批，上報編製部門取得法人資格。1996年開始，20多個行業領域的民辦非企業單位在民政部門登記。為了規範執法，建議把事業單位分為執行行政職能的行政事業單位和具有科技、教育、文化、衛生、體育及社會福利等職能的社會事業單位（有些經營性的單位則應改製注冊為企業）。同時把民辦非企業單位和其他各種利用或部分利用國有資產舉辦的民辦機製的社會事業單位，統稱為社會事業單位。在民政部門設社會事業管理局，統一管理社會事業單位的法人登記和年檢，加強相關的法製和執法監督。
（作者係國務院研究室研究員、社會發展研究司原司長）