1.《民辦教育促進法》有關問題探析
黃黔
近日頒布的《民辦教育促進法》，允許民辦學校出資人從辦學結餘中取得合理回報，同時也為教育機構的分類管理留出了空間。法律於2004年9月1日生效，對教育機構分類規範的辦法亟待迅速出台，以促進民辦教育的發展。
一、製訂民辦教育行政法規時需要解決的問題
《民辦教育促進法》在立法過程中，有四個爭議比較大的問題。第一是，出資人和學校之間，到底是投資人和企業的關係，還是捐資人和非營利機構的關係，抑或是一種非捐資、非投資的出資人與從事公益事業又可獲取回報的機構的關係。這是比較核心的問題。第二是出資人能不能從學校獲取一定回報。第三是民辦學校運作中享受什麼樣的稅收優惠待遇。第四是民辦學校終止清算時剩餘財產怎麼處理。《民辦教育促進法》確定了民辦學校出資人可以從辦學結餘中獲取一定的合理回報，比較明確地回答了第二個問題，其他三個問題需要在製訂行政法規時進一步明確回答和解決。
合理回報是什麼性質？從立法技術上看，合理回報放在“扶持和獎勵”這一章，規定為一種特殊的獎勵措施，而沒有放在“學校資產與財務管理”一章裏。但是從實質上分析，與投資回攝的界線很難區分。所以民辦學校不能搞一刀切，要分類規範，分類管理。
二、近年來民辦教育發展較快
教育思想的解放，帶來教育事業的大發展。近年來，各級政府優先發展教育，突破了一些禁錮教育發展的觀念，形成了多元化辦學格局，我國各級教育適齡人口毛入學率大幅度提高。初中毛入學率1990年為66.7%，2001年達88.7%；高中1990年為26.0%。2001年達42.8%；高等教育1990年為3.4％，2001年達13.3%。普通高校招生總數，1998~2002年分別為108萬人、160萬人、221萬人、268萬人、320萬人，從1999年起分別增長48.1％、38.1%、21.3％、19.4%。
民辦教育和中外合作教育發展步伐明顯加快。民辦教育克服資金不足、專職和青年教師少、政策不配套等多方麵困難，取得快速發展。2001年，民辦幼兒園在園兒童342萬人，比上年增加20％，占全國在園兒童的17%。民辦小學在校生182萬人，比上年增加39%，占全國小學生的1.4%。民辦普通中學在校生233萬人，比上年增加56%，占全國的3.0％。民辦職業中學在校生38萬人，比上年增加25%，占全國的8.1%。民辦高等教育機構注冊學生128萬人，比上年增加22%，占全國的9.S%。2001年，全國共有中外合作辦學機構657個，其中大專77個、本科47個、研究生67個，開設管理專業占39％、外語占20%、信息占13%、經濟學占10%、藝術占5%，與1995年相比機構數增加了近9倍，多在東部沿海地區。境外合作者主要來自美、澳、日、加等發達國家和港台地區等。
民辦教育發展的空間很大。目前民辦教育在義務教育階段僅占1%~2%，在高等教育階段僅占10％。
進一步發展教育包括民辦教育的有利條件主要有：
第一，學生及家長是支持教育發展的重要力量。在非義務教育階段，收費上學改變了學校的運作機製。許多民辦學校、中外合作學校實際上依靠學費運轉並償還建設貸款，還能結餘取得回報。人民群眾的教育需求是教育發展的根本動力。
第二，教師潛力的發揮是教育發展的重要條件。教師在校內參加教學、科研和產業活動，又在校外兼職上課。充分發揮教師的積極性，既實現了教育的發展，又改善了他們的生活條件。
第三，貸款建設基礎設施加快了教育發展。學生交費上學和教師潛力的發揮，使得金融介入教育成為可能。各地貸款建校園和校舍大大提高了教育發展的速度。
第四，國外教材和講外語的來華人員也是教育資源。對外開放使外語教學的地位上升，不少外國來華青年擔任語言教師。由於國外課程和教材更新較快，中外合作教育蓬勃興起。
第五，教育領域新的機製和經營運作提高了辦學效率。一些具有教育理念和資金運作頭腦的民間教育家利用閑置國有資產、閑置師資力量和貸款辦起民辦學校，公辦學校也借鑒其經驗，辦起了“二級學院”和“轉製學校”，吸納社會資源。
以北京市為例，各級各類民辦教育機構總資產278億元，其中租用和使用國有資產近240億元，占總資產的86%；舉辦者投入29億多元，占總資產的IO%；辦學積累8億多元，占總資產的3%；社會捐助2億多元，不到總資產的1%。民辦教育可以取得回報，甚至高於其他行業，說明學校提高效率的空間依然很大。第六，捐資辦學嶄露頭角，是發展教育的新力量。對我國民辦學校的調查顯示，66.2%的出資意圖是投資，要求回報；10.8%是捐贈。對捐資辦學的義舉應當在法律和政策上給予鼓勵。總之，民辦教育充分利用社會資源，使更多青年有了受教育的機會，得到群眾的歡迎，成為我國教育事業的重要組成部分。