固定資產投資管理
中華人民共和國成立以後，國家麵臨的主要任務是：迅速醫治戰爭創傷，恢複和發展國民經濟，建設一個繁榮富強的新中國。
中國經濟的恢複和建設，是在嚴重困難的情況下起步的。長期的半封建半殖民地經濟，給新誕生的政權留下了一個十分薄弱的生產力基礎。國民黨政府橫征暴斂，搜刮民財，全國城鄉民不聊生。舊中國遺留下來的工業爛攤子，固定資產總共隻有124億元。在新接收的城市中，由於多年的通貨膨脹，物價飛漲，奸商囤積居奇、投機倒把，正當的工商業難以經營，失業人口倍增。新中國成立時，又正值北方廣大農村遭災，全國有4000萬災民需要救濟，加上解放戰爭還沒有完全結束，還要組織誌願軍進行抗美援朝戰爭。薄弱的經濟基礎和沉重的經濟負擔，給國民經濟的恢複和發展帶來了巨大的困難。
針對當時情況，一九五○年三月，中央人民政府政務院作出了《關於統一國家財政經濟工作的決定》，實行財政經濟的高度集中統一，規定財政收支統一集中到中央，現金調度統一集中於銀行，實行公糧統一、稅收統一、銀行統一、貿易統一、編製統一，以及關閉證券市場、取消商業信用、取締私人錢莊、緊縮貨幣流通等措施。這些重大措施的貫徹執行，使國家能夠把有限的財力物力集中使用，支持戰爭，救濟災區，平抑物價，穩定經濟，很快實現了財政經濟狀況的好轉。從一九五○年開始，國家致力於恢複經濟，每年都安排一定資金用於基本建設。這標誌著中國的國民經濟出現了由衰落到複興的曆史轉折，開始了由戰時經濟向和平建設經濟的轉變。
從一九五○年到一九八五年，國家投入全民所有製企業、事業單位固定資產投資14500億元，加上集體所有製等投資，全社會固定資產投資完成23000億元。巨額的投資，使中國迅速建立起比較完整的工業體係和國民經濟體係，為中國躋身於現代農業、現代工業、現代國防和現代科學技術的強國之林，奠定了堅實的物質基礎。同時，巨額的投資，給管理工作帶來繁重的任務。新中國建立三十多年裏，中國固定資產投資管理體係從無到有，經曆了高度集中統一管理和中央、地方分級管理的反複實踐，經曆了三年“大躍進”的折騰和十年動亂的破壞，經曆了兩次國民經濟的調整。在從產品經濟模式向有計劃的商品經濟模式轉換的過程中，不斷調整管理目標，改革管理機製，完善管理手段，逐步建立起一套具有中國特色的固定資產投資管理體係，為提高固定資產投資效益，發揮了積極的促進和保證作用。
建立新投資管理體係
新中國成立以後，經曆了從一九五○年到一九五二年的三年經濟恢複時期。從一九五三年開始執行發展國民經濟的第一個五年計劃（簡稱“一五”計劃）。在恢複經濟的三年裏，國家根據麵臨抗美援朝、穩定經濟的雙重任務，提出了“邊抗、邊穩、邊建”的財經工作方針，在服從戰爭需要和穩定經濟的前提下，國家財政擠出一定的資金用於基本建設。到“一五”計劃時期，投資規模開始有了大幅度增長。
這段時期的固定資產投資管理，是在一九五○年全國統一財經以後，根據高度集中的經濟體製，並借鑒蘇聯經驗，從無到有地逐步地創立起集中統一管理體係。
一、集中統一管理雛型的創立
一九五○年到一九五二年的三年經濟恢複時期，固定資產投資完成了78.36億元，新建了阜新海州露天煤礦、山西榆次經緯紡織機械廠、成渝鐵路等14個限額以上建設單位，完成了荊江分洪工程，開始了根治淮河，恢複、擴建了鞍山鋼鐵基地和整個東北工業基地，建設了一批中小企業，取得了較好的成效。同時在管理上也出現了一些問題。一是各解放區客觀存在的建設的分散性和盲目性，不適應全國統一的經濟建設要求。由於缺乏統一的管理規範，有些工程或則中途改變或則推倒重建，致使計劃完成得不夠好，一九五○年應完未完工程達14項，結轉到一九五一年施工，到年底隻完成了1項。二是建設資金被挪用，一九五○、一九五一兩年的基本建設投資，有23%被挪用於生產流動資金。三是缺乏管理秩序和辦法，花錢報帳製度也不健全，造成了不少的損失浪費。這些問題引起了國家的關注，加強管理工作提到了議事日程。但對基本建設投資如何管理，舊中國無經驗可借鑒，各解放區也沒有經驗，隻有學習蘇聯。在三年經濟恢複時期，借鑒蘇聯經驗，主要從三個方麵加強基本建設投資管理。
第一，由無計劃到有計劃。一九五二年以前，基本建設工作歸各部門、各地區分管，沒有全國統一的基本建設計劃，有些部門和地區，特別是新解放區，自己也沒有單獨的年度基本建設計劃，而是把基本建設工作歸入經濟建設總體計劃之中，需要興建工程，隨批隨幹。這同計劃經濟的要求是很不適應的。為了加強對投資的計劃管理，一九五二年一月，政務院財政經濟委員會（簡稱中財委）頒發了《基本建設工作暫行辦法》，規定基本建設實行“兩下一上”的計劃管理辦法，即由中財委自上而下逐級頒發基本建設年度投資控製數字，然後由建設單位自下而上在控製數字範圍內，編報基本建設計劃，最後自上而下審批下達。這就使全國基本建設年度投資額，置於中央政府的控製之內。在項目管理上。規定把建設單位按投資額的大小劃分為限額上下和甲乙丙丁四類。全部投資在1000萬元以上為甲類項目，設計任務書由政務院批準；限額以上，投資不足1000萬元的為乙類項目，設計任務書由中央主管部提出審核意見後報中財委或政務院批準；限額以下，投資在20萬元以上的為丙類項目，設計任務書由中央主管部或大區指定的機關批準；投資不足20萬元的為丁類項目，由省決定，報中央有關部門備案。這就使重大建設項目的投資納入了計劃軌道。
第二，由無規章到有規章。一九五一年以前，基本建設工作沒有統一的規章製度。解放區在經濟建設投資方麵，由於缺乏必要的管理依據，曾經造成某些建設的盲目性，使國家財力蒙受了損失。針對這個問題，中財委於一九五一年三月頒發了《基本建設工作程序暫行辦法》，規定了建設單位在施工以前，必須編製設計文件，並且把設計工作分為“初步設計”、“技術設計”、“施工詳圖”三個階段依次進行。從此，中國開始建立起“先勘察、後設計，先設計、後施工”的基本建設工作程序。在此前後，國家還相繼頒發了《貨幣管理實施辦法》、《預決算暫行條例》，東北人民政府先後發布了《關於實行獨立會計製度的命令》、《固定資產暫行管理規程》等地區性法規，分別規定了建設單位申請基本建設投資所必須具備的依據，基本建設投資與生產流動資金必須嚴格劃分，禁止互相挪用，以及建設單位竣工投產必須編報決算等要求。這些規章製度的陸續頒發，使基本建設投資管理開始走上計劃管理的正常軌道。
第三，由無專業機構管理到有專業銀行管理。為了監督基本建設投資按國家計劃進行，按程序辦事，防止損失浪費，一九五一年二月，中國人民銀行指定管理公私合營企業公股股權的交通銀行兼辦基本建設投資撥款。隨即召開了第一次全國基本建設投資撥款會議，確定把按計劃及時供應資金和監督專款專用作為交通銀行的任務。四月，交通銀行華東分行率先會同上海市財政局擬定了上海市屬基本建設撥款辦法，開始辦理上海市的基本建設投資撥款。到六月，交通銀行在關內各地普遍辦理了基本建設投資撥款。一九五二年六月，政務院批準成立東北區基本建設投資銀行，從而在全中國範圍內形成了專業銀行管理基本建設投資的網絡。
三年經濟恢複時期的基本建設投資雖然不多，但在創建投資管理體係方麵的成果不小。這一階段工作，從體製上、製度上、組織上為“一五”計劃時期建立高度集中統一的投資管理體係奠定了基礎。
二、集中統一管理的發展
經過三年的經濟恢複，中國的工農業生產超過了新中國成立前的最高曆史水平，抗美援朝戰爭取得了決定性勝利，同蘇聯政府簽訂的《中蘇友好同盟互助條約》開始生效，在這樣的國際國內政治經濟背景下，中國共產黨提出了實現社會主義工業化和完成對農業、手工業、資本主義工商業社會主義改造的過渡時期總路線。從一九五三年起，中國開始執行發展國民經濟第一個五年計劃。圍繞這個戰略部署，《人民日報》發表了題為《把基本建設放在首要地位》的社論。社論指出：“目前我國國民經濟的恢複階段即將宣告結束，新的大規模的建設即將開始。基本建設工作在整個國家工作中就被提到首要的地位。”“一五”計劃時期的基本建設任務，中心是開展以蘇聯幫助設計的156個建設項目為中心的、由限額以上694個建設單位組成的重點建設，建立起中國社會主義工業化的初步基礎。完成這個艱巨任務麵臨的巨大困難是，資金、物資和技術力量不足，不能適應基本建設投資規模成倍增長的需要。這一矛盾同整個經濟體製的格局相呼應，加速了固定資產投資管理集中統一體製的形成。在總結一九五○年全國統一財經工作成功經驗的基礎上，借鑒蘇聯的做法，對基本建設投資實行“全統全包”的集中統一管理體製。在這種體製下，所有投資都由國家計劃部門統一安排，中央既要進行投資規模、投資結構、投資布局等決策，又擔負著項目決策管理任務。這種一體化的管理體製，對投資的戰略決策和項目決策是一攬子做出，好處是有利於國家製定統一的投資政策和進行統籌規劃，也便於國家集中建設資金保證重點建設。這種體製的特點，一是偏重於行政手段，自上而下按行政管理係統（部門歸口）分配投資，企業和建設單位隻是實現國家投資的基層單位；二是計劃管理實行指標控製，所有建設項目和投資，都由國家統一下達計劃，全國各部門、各行業、各地區一律服從計劃指標的權威；三是資金統收統支無償使用，所需建設資金統由財政分配，無償撥款。
這種“全統全包”的管理體製，從管理雛型的創立到逐步完善並有效地運行，經過了一段由量變到質變的發展過程。三年經濟恢複時期，中央人民政府主管基本建設的職能部門，隻在中財委計劃局之下，設了一個基建處，主管全國基本建設、城市建設和地質工作，力量十分薄弱。當時中財委隻負責頒發年度基本建設控製數字，管理156項建設工程和對一些有關國民經濟命脈的重大項目進行決策。按規定應由中央行使決策權的大批限額以上項目，由中央局和大區人民政府代行。一九五二年底大區人民政府改為行政委員會後，大批幹部上調中央充實各主管部門，並成立了國家計劃委員會，才陸續把項目決策權集中上來。直到一九五四年六月大區撤銷，中央成立了國家建設委員會，才把全部限額以上項目決策權和設計批準權集中到中央。基本建設物資分配體係從一九五○年開始建立，最初隻管鋼材、木材、水泥等8種物資的統一調撥分配，到一九五二年擴大到55種。從“一五”計劃時期開始，物資管理機構不斷加強，中央分配物資品種陸續增加，到一九五六年，已在全國範圍內形成了物資集中統一調撥分配的格局。為了實現施工隊伍的統一管理，從一九五三年開始著手對私營營造廠商進行社會主義改造，到一九五六年實現了建築業國有化。在權力漸進集中的過程中，克服習慣勢力也經曆了一個較長過程。一九五一年二月，國家決定基本建設投資由交通銀行監督管理。但許多部門和地區唯恐多了一個“婆婆”會影響工程用款，執行中阻力很大，因此開始隻接辦了10個部門、兩個大區和20個省、市的撥款。從一九五二年起，交通銀行做了大量宣傳工作，耐心地同各部門、各地區進行協商，要求基本建設資金通過交通銀行撥款，實行“茶壺倒水”有錢就撥，不誤工程。一九五三年提出專款專用，榜上有名就給錢。通過努力爭取，一個部門一個地區的接辦，直到一九五三年中央貿易部的基本建設撥款同意通過交通銀行辦理後，這才全部接辦了中央各部門的投資撥款。一九五四年接辦了全部地方級撥款。一九五六年接辦軍工、尖端工業撥款，最終實現了投資管理監督權的集中。
在高度集中的管理體製下，中央采取了一些重要的集權措施。
投資決策集中於中央。“一五”計劃時期，五年計劃和年度計劃的基本建設投資總規模由國家確定，統一分配給各主管部門，由部門歸口包幹使用，限額以上建設單位設計任務書的批準權集中於政務院，限額以下丙類項目也由中央主管部和地方工業部審批。列入計劃的項目，其年度投資額，主要建設內容和建設進度，都作為指令性指標，部門和單位無權增減調整。在“一五”計劃時期完成的588億元基本建設投資總額中，中央直接管理的投資509億元，占總投資的86.5%。
人、財、物由中央統一調度分配。“一五”計劃時期的基本建設資金，90%來源於財政，其中79%來源於中央財政。絕大部分基本建設撥款，由中央按照批準的基本建設計劃分配給各部門、各地區，一直落實到限額以上建設單位。部門、地區對所屬建設單位隻能按中央戴帽下達撥款指標轉手分配，無權自行調劑資金。基本建設所需要的主要物資，實行計劃調撥統一分配。其中基本建設主要設備，由國家統一組織訂貨，成套分交。把基本建設材料劃分為統配物資、部管物資、地方物資、市場采購物資四類。開始，鋼材、水泥、木材三大材料及其他幾十種基本建設用料為統配物資，實行國家統一調撥。油氈、瀝青、玻璃等20多種建築材料，為中央主管部調撥分配的部管物資，統配物資和部管物資分別達到200種和300種。這就使全部主要設備和70%的材料，由國家集中統一調撥分配。基本建設施工隊伍，由國家統一分配任務。中央建築工程部直接組建若幹綜合性的建築安裝公司，集中全國的技術力量，形成一支30萬人的野戰施工隊伍，在全國範圍內機動靈活地遷移調動，確保重點建設項目的施工。同時，中央冶金、煤炭、電力、石油、鐵道、交通、郵電、紡織等部門各自組建若幹個專業工程公司，以利於在本係統內生產和基建之間，機動使用技術力量，挖掘技術潛力，承包專業工程。至於建設項目由誰施工，施工企業承包哪些項目，一律由國家分配。各級建委按照國家分配的施工任務，組織建設項目的施工排隊，集中力量保證重點。