自實施“211”工程以來，高校發展中校際特征尤為明顯，盡管從全國的整體角度看，具有相同的製度環境和基礎性製度安排，如憲法、教育法、高教法乃至政治製度等，但各校均有自己特殊的製度環境、特定的學術傳統、校風校紀、價值觀念、倫理規範等，造成各校正式和非正式製度不盡相同，校際管理製度以及製度變遷的起點也就存在較大差異，從而直接影響到學校的辦學水平和管理水平。同時，又由於製度變遷具有較強的路徑依賴性特征，即所謂“曆史在起作用”，換言之，現在以及麵向未來的選擇取決於過去已經作出的選擇，這樣，校際的管理製度因素也就影響到各校管理製度變遷的路徑選擇。實際上，雖然學術聲譽、師資隊伍、校風等諸多因素是長期累積的結果，但管理製度無疑在其中起著舉足輕重的作用，直接影響到質量保障過程中製度變遷的路徑選擇。如果在製度變遷中，選擇了正確的路徑，它的既定方向會在以後的發展中得到自我強化，從而使質量保障進入良性循環的軌道，促進教育質量的提高。反之，如果製度變遷選擇了錯誤的路徑，在路徑依賴性作用下，使製度變遷走向惡性循環，最終被“鎖定”在某種無效率的質量管理狀態之中，這樣，校際教育質量差異也就因為管理製度變遷差異而凸現出來。
五、誘致性製度變遷：製度轉型的特點之一
製度經濟學中將製度變遷分為兩種類型：誘致性製度變遷和強製性製度變遷。誘致性製度變遷指的是現行製度安排的變更或替代，或者是新製度安排的創造，由個人或一群人，在響應獲利機會時自發倡導、組織和實行。而強製性變遷是由政府命令和法律引入與實行。誘致性製度變遷必須由某種在原有製度安排下無法得到的獲利機會引起。而且在自發的製度安排，尤其是正式的製度安排變遷中，也需要用政府的行動來促進變遷過程。正是由於社會製度的轉型，使社會資源品質方式發生根本轉變，社會資源由政府壟斷支配，轉變為由社會分散的主體在市場機製的作用下，自發地支配，而自發的動機就是“有利可圖”。這裏，需要強調的是經濟學中“利”的含義，它不僅是金錢的利益，而且包括人內心各種效用的滿足。一旦高等教育中可以提供使這些資源主體獲利的機會和條件（政府放權），高等教育投資的誘致性製度變遷就發生了。政府在這裏僅是被動的放權，促進了製度變遷的順利進行，並不是事先的主動安排。我們認為未來的製度改革將是由誘致性製度變遷，轉移為政府主導下的強製性變遷和誘致性製度變遷共存的局麵。
六、大學製度的不斷創新：大學保持持續競爭優勢的法寶
（一）大學製度創新的意義
以培養學生的創新精神和創新能力為主旨的創新教育，既是初見端倪的知識經濟提出的新命題，又是衡量現代教育質量高下的重要指標，在高等教育麵向市場經濟的過程中，高等教育管理製度如何創造適宜的製度環境，以保障創新教育的順利實施正悄然演變為高等教育研究的新課題。緣此，筆者不揣淺陋，提出一種思路求教方案。
在人類曆史已邁入21世紀的關鍵時刻，知識經濟倍受世界各國的高度關注。然而，對於20世紀90年代出現的這一新概念，國際上各界對其認識並不一致。盡管OECD等組織機構對此作了深入的論述，但是，林林總總的見解依然是仁智互見，難分伯仲。雖然對知識經濟的內涵、外延問題存在爭議，但是，一個事實是不容置疑的，那就是信息時代、網絡時代的管理製度正發生著全麵的變革。以知識經濟為指導的創新教育熱切企盼和呼喚著高等教育管理製度創新，則成為世紀之交我國高等教育發展的一大任務。
如果說知識信息是新的世界經濟中的電流。那麼，高等教育就是21世紀世界經濟與社會發展所依賴的重要動力源。如果說創新教育將成為今後高等學校的基本特征，那麼，無疑高等教育管理製度創新則是其保障的基石。因此，走向21世紀的中國高等教育，必須對世界高教界有關創新教育提出的目標有足夠的認識，並且，必須將之擺到組織管理的首要位置予以重視和考慮。高等教育管理製度創新，作為人們在競爭與合作中經過多次博弈而達成的契約總和，不僅可以有效地為創新教育提供製度環境，而且也是國家創新體係的重要組成部分。在我國，由計劃經濟向市場經濟轉軌之前的高等教育管理，盡管在曆史的進程中有其進步意義和作用，也曾經取得了輝煌的成就，是“功不可沒”的，但是由於受“計劃經濟”觀念及活動範圍的局限，使其既不能從法律的意義上賦予高校應有的獨立“法人地位”，也不能從教育觀念上認識管理作用於創新教育的整體行為，探析學校“自主”辦學，依法保證教育質量等諸多問題。
既然高等學府以培養領導未來社會的高級專門人才為己任，理應以創新人才的培養為教育的要旨，以畢業生是否具備創新意識和創新能力作為衡量高等教育質量高下的重要指標之一。那麼，我們就有必要從保障教育質量的角度考察管理製度創新的意義。
高等教育要麵向市場經濟，要本著為教育消費者和納稅人負責的精神，就不能把高等教育僅僅視為政府的事業，還應把它看做是社會的事業和公眾的事業。雖然高等教育事業的發展離不開政府的調控，但就創新教育質量的要求而言，應主要以社會的需求為基礎，以教育消費者的需求為導向，以教育調控機製為依托。
目前，我國高校校際教育質量差距呈現日益擴大的趨勢。現有的教育理論和研究成果，對導致校際教育質量差距及擴大的根源均作了大量的分析和說明，即一般都從要素稟賦、區位差異等角度解讀這種差異的成因，應該說這些分析和說明不無道理。但是，都忽略了管理製度因素在不同地區校際質量差異中的內在性地位和作用，未能揭示出校際發展中管理製度差異是導致質量落差產生並逐漸拉大的深層次原因。
長期以來，教育學家們主要是通過各種人力和非人力資源投入的變化來說明高校辦學效益和教育質量的變化，將管理製度排除在質量的保持和提高之外，沒有將管理製度創新作為透視不同地區校際教育質量差異的重大原因。因為，如果沒有良好的管理製度提供一個有效的激勵和約束，對教育質量提高的純投入詮釋肯定是殘缺和無說服力的。例如它就不能詮釋高投入、低質量的現象。
（二）大學製度創新的應答之策
首先應接受這樣一個命題，高等教育是一個開放的體係。管理的真實生命與其在於邏輯、勿寧在於調控水平高下的現實。雖然，大多數現實中的高校可以邏輯地歸入固有的傳統權利中，但是，由於教育消費者和納稅人對高等教育質量的意識較以往任何時候都高。因而，在理論和實踐上，均給管理製度創新留下了足夠的空間。雖然“大學自治”和“學術自由”原則提供了當事人依據自己的教育理念管理高校的義務和權力，但其自由度是有限的，即仍然必須在“保證質量”和“合目的與合規律”等原則下進行。由此，我們認為高等教育管理製度創新宜采取以下思路。
1．法律保障。《高教法》第三十二條至三十八條共計十款中，就有七款提及高校可以依法“自主”決定辦學過程中的諸多事項，無疑為高校麵向市場，自主辦學提供了法律保障。馬克思主義法學以唯物史觀為理論基礎，認為法的本質是經濟關係，法的內容歸根結底是由一定社會的物質生產條件決定的。社會主義的市場經濟是法製經濟，21世紀的中國高等教育將是大發展、大變化的世紀，也是依法治教的世紀。既然，法根源於一定的經濟基礎，又服務於一定的經濟基礎。市場經濟既是權利經濟，又是競爭經濟。有市場就有競爭，有競爭就有維護自由、公平競爭的規則，並由它來規範各種交換和競爭行為，否則市場機製就會失靈或者被扭曲。因此，要使政府對高等學校放權，最重要的條件之一就是高校必須建立一種麵向市場，進行自我調節，自我約束的機製，而高等教育調控體係的創新，正順應了這種曆史發展的趨勢和潮流，充分反映和體現了時代的要求和呼聲。
法律保障既包括國家頒布的法律的運用，如《教育法》、《高等教育法》等。也包括國家各級機構以及管理係統所製定和實施的各類具有法律效力的社會行為規範，如法定教育經費撥款、法律認可的中介教育評估機構等。因為，法律具有嚴肅性、規範性、強製性和穩定性的特點，可使這些規範在法律效力範圍內對控製者和被控製者均具約束力。法律保障的特點在於，它的製定和修改要經過一定的程序，具有最大的嚴肅性和連續性，它以國家權力作為後盾，具有最高的權威性和最大的強製力。
2．建立績效撥款製度。我國是窮國辦“大教育”的發展中國家，正處於社會轉型和高等院校及專業調整的過程之中。一方麵，經濟持續的高速增長要求不斷提高勞動者的教育層次和教育質量，龐大的高中畢業生又構成擴展高等教育規模的強大拉力；另一方麵，有限的財力供給又製約著高等教育的擴展和高等教育質量的物質保障。大學自主辦學地位和自我約束機製的雙重缺失，以及高等教育質量監控的乏力，均直接影響到高等教育的成效。
高等教育不僅直接影響國家的競爭力，而且也消耗大量的公共資源，如何監控高等教育經費使用是否得當，是否“物有所值”，提高投資效益，對納稅人和教育消費者負責等問題現實地擺在我們的麵前。
所謂績效撥款是以評定高校教育質量、辦學水平、管理的有效性和效率為依據而進行的撥款方式。績效撥款作為經常經費撥款製度的重要組成部分隻是近年來發達國家的一種新動向，如美國、荷蘭、瑞典等國家。它體現效率原則，鼓勵辦學質量和辦學水平高的學校、學科、專業得到較快的發展，辦學質量高的學校（學科）可以得到較多的財政撥款。目前，許多OECD（經濟合作與發展組織）國家均十分重視財政撥款對保證和提高教育質量的激勵作用，認為它是一種比直接的行政幹預更為有效的影響高等教育的途徑，公共撥款機構正改變平均分配的辦法為“擇優”撥款。在我國，尤其像甘肅等欠發達地區，在建立績效撥款製度初期，績效撥款的經費比例可控製在總經費撥款的較小範圍之內，我們堅信盡管這一經費比例不高，但它所產生的導向、激勵作用，從某種意義上說，必將遠遠超過經費本身的影響力，在鼓勵高校提高辦學水平和建構高等教育質量保證體係方麵起積極作用。
3．實行間接調控。在商品和服務出現“買方市場”的背景下，高等教育卻依然是“賣方市場”占主導地位，這種現象既說明了高等教育改革的嚴重滯後，也反映了高等教育管理理論研究的相對落後與貧乏。其實，合理界定政府對高等教育管理的職能問題，是各國均在探索的一個世界性課題。如果從世界高等教育發展史的角度審視，高等教育管理基本上都向“均權管理”方向發展，即政府欲利用撥款、行政幹預等職權控製高校，高校則借助減少外部幹涉，實行自治等手段，實行反控製。並且近年來，高校逐漸呈現出從“反控製”、“對抗”轉向“主動服務”與“爭取支持”的趨勢。因此，政府與高校的關係總是處於控製與反控製的“動態平衡”之中。在我國，高等教育管理的作用主要是在辦學經費、組織機構、法律規範、社會監督、激勵和競爭機製等方麵創造一定的物質條件，營造一種有利於高等院校自主辦學和持續提高教育質量的氛圍，通過高等教育的舉辦者、辦學者、管理者的分離，逐步實現政府通過教育中介評估、學術排行、政策指導和信息服務等手段，達到間接“調控”為主的目的。
因為，學術排行和教育評估等中介機構在對高校進行管理的過程中既可以充當聯係與協調高校、政府和社會之間的“橋梁”作用，也可以成為緩衝政府與高校直接衝突的“減震器”和“潤滑劑”。通過中介機構不僅可以較好地分析、診斷教育、教學過程中的得與失，及時糾正偏差，總結成功的經驗和失敗的教訓，而且可以把政府的要求、社會的多元化需求以及先進經驗及時傳遞給學校，根據學校所存在的具體問題，提出相應的修正措施，從而起到一種導向作用。參照國外的一些成功的經驗，就中介機構的組織形式而言，我們大致可以梳理為“官方中介機構”和“民間中介機構”兩種類型。“官方中介機構”指既獨立於高校，又獨立於一些政府機構，但由官方承辦的組織，如法國的“國家評估委員會”，它不僅獨立於高校係統，而且也獨立於總理和教育部，經議會通過法案獲準成立，由國家提供經費，直接隸屬於總統，是向總統負責的官方機構。“民間中介機構”較為普遍，如美國的“中學後教育鑒定委員會”、“中學後教育鑒定認可委員會”，英國的“高等教育質量委員會”，荷蘭的“荷蘭大學合作委員會”、“高等職業教育學院聯合會”，日本的“高校基準協會”等。