我國國有及國有控股公司治理的產權契約關係構建要實現委托代理關係的產權契約化、內外治理關係的產權契約化。要以產權契約關係為核心構建國有資產管理部門與國有及國有控股公司的治理關係、國有股東與非國有股東之間的關係、母子公司之間的治理關係以及國有及國有控股公司治理的製度環境等。
一、我國國有及國有控股公司治理變革中的產權契約關係
在體製轉軌中，國有及國有控股公司治理的產權契約主要劃分為三類：非人力資本與人力資本之間的產權契約、非人力資本之間的產權契約和人力資本之間的產權契約以及利益相關者與企業高層管理人員之間的產權契約等。
（1）國有及國有控股公司中非人力資本與人力資本之間的產權契約關係主要指作為非人力資本所有者的國有股東與人力資本所有者的高層經理人員之間的產權契約關係。具體包括：委托代理契約。即作為國有股東代表的國有資產管理部門（實際上的委托人）和國有及國有控股公司的高層管理人員（代理人）就產權的委托代理達成的契約關係。這一委托代理契約關係包括兩個層次：第一層委托代理契約關係是指國有資產管理部門和國有及國有控股公司董事會之間的契約關係。第二層委托代理契約關係是指國有及國有控股公司董事會和總經理之間的契約關係。國有及國有控股公司委托代理契約關係的實質是非人力資本和人力資本之間的契約關係。激勵契約。作為國有股東委托人的國有資產管理部門如何設計激勵機製使高層管理人員最大化國有股東的利益。國有及國有控股公司的激勵契約包括董事報酬激勵契約、總經理報酬激勵契約和監事報酬激勵契約。國有及國有控股公司治理激勵契約的核心是最大化國有及國有控股公司高層人力資本產權價值。約束契約。國有資產管理部門如何設計一套約束契約防止高層管理人員的道德風險和機會主義行為。國有及國有控股公司的約束契約包括董事約束契約、總經理約束契約和監事約束契約。
（2）國有及國有控股公司中非人力資本之間的產權契約關係表現為股東、債權人等非人力資本所有者之間就國有及國有控股公司產權達成的契約關係。具體包括：委托代理契約中委托人和代理人之間的權力安排。即委托人與代理人就剩餘控製權的授權範圍和大小做出的權力安排。股東的剩餘請求權契約。國有及國有控股公司中各股東（國有股東與非國有股東）就國有及國有控股公司剩餘控製權和剩餘索取權安排達成的產權契約安排。公司控製權契約。主要包括公司控製權中的並購契約、委托投票權契約、接管與防禦契約等。
（3）國有及國有控股公司中人力資本之間的產權契約關係表現為董事會與高層經理人員之間、高層經理人員與職工之間的產權契約關係。具體包括：董事會和總經理之間的契約關係。董事會和總經理之間的聘任或解雇、晉升和報酬激勵等契約，既體現非人力資本所有者與人力資本所有者之間的契約關係，又體現了人力資本所有者之間的契約關係。高層經理人員對職工的聘任或解聘、晉升、報酬激勵等契約關係。職工作為企業的利益相關者與國有及國有控股公司經理人員之間的契約關係。職工等利益相關者作為公司治理的重要主體，在公司治理中發揮重要作用。
（4）國有及國有控股公司治理中的利益相關者與高層經理人員之間的產權契約關係主要包括職工、債權人、股東、供應商和客戶等與高層經理人員之間的產權契約關係。這些契約關係包括雇傭契約、債權契約、股權契約、供應商與企業之間的契約關係、客戶與企業之間的契約關係等。
二、我國國有及國有控股公司產權契約治理模式
我國國有及國有控股公司的產權契約治理模式主要包括以下三個方麵：
（1）委托代理關係的產權契約化。國有股東與國有及國有控股公司之間的委托代理關係以產權契約為核心，主要體現為兩個層次的委托代理契約關係。第一層委托代理關係是國有股東與董事會之間的委托代理關係，體現在股東大會與董事會、監事會之間的權力安排，即國有股東主導股東大會，決定董事會人選。第二層委托代理關係是國有及國有控股公司董事會和總經理之間的委托代理關係，體現為董事會對總經理聘任、解雇、評價和激勵等。
（2）內部治理關係的產權契約化。公司法意義上的內部治理關係是股東大會、董事會、總經理和監事會之間的權力製衡關係。在內部治理關係中，最重要的製衡關係是董事會與總經理之間的治理關係。董事會作為企業最高治理主體，以國有股東委托人的身份對總經理進行治理，包括總經理聘任和解聘、對總經理報酬激勵方案的製訂、監督董事會決策貫徹情況和評價總經理的經營績效等。衡量內部治理關係的產權契約化的關鍵指標是股東大會對董事和監事的任命是行政任命還是契約聘任，董事會對總經理任命是行政任命還是體現聘任、解雇等契約關係，以及報酬決定是否體現報酬激勵契約關係等。
（3）外部治理關係的產權契約化。作為國有及國有控股公司治理的外部主體主要有非人力資本所有者和人力資本所有者以及其他利益相關者。產權契約關係的外部治理主要包括：公司控製權契約治理。如企業融資、並購和重組等行為的契約化，而非行政化。經理人才市場契約治理。即發揮經理市場雇傭契約的激勵與約束功能。產品市場中客戶與企業之間的契約治理。即發揮產品市場中各種契約關係的治理功能。非股東身份的政府、債權人和職工等利益相關者的契約治理。衡量外部治理關係產權契約化的關鍵指標是非股東身份的政府與國有及國有控股公司的治理關係是行政關係還是產權契約關係，並購等公司控製權市場治理機製是否體現產權契約關係，債權人、職工等利益相關者的治理機製是否體現產權契約關係，經理市場、產品市場治理機製等是否體現產權契約關係等。
三、我國國有及國有控股公司產權契約治理模式構建途徑
（一）以產權契約關係為紐帶重構國有資產管理部門與國有及國有控股公司之間的關係
國有資產管理部門的職責是行使國有股東的股東權力，對國有資產增值和國有資產流失負主要責任。目前，我國國有資產的經營管理實行“三級體製”，最上層是國有資產管理委員會，作為國有資產的總代表，是國有資產的所有者，具有對國有資產進行行政監督與管理的職能，但不具有國有資產運營的職能。位於三級體製中間位置的是國家控股公司。國家控股公司根據國資委的委托，管理和經營國有資產，確保國有資產價值增值。它與下屬國有及國有控股公司之間的產權契約關係主要有：決定下屬國有及國有控股公司的國有資產的再投資；向下屬國有及國有控股公司派遣董事，參與重大決定；派遣財務監督人員，監督其經營業績；決定下屬國有資產的合並、解散、出售、破產、清算以及股息分紅等。
（1）以產權為核心科學界定國有資產管理委員會的職能，明確國有資產管理委員會行使國有資產所有權職能。黨的十六大所確立的新的國有資產管理體製明確規定了中央和地方政府分別行使國有資產出資人的職責，並成立了獨立於政府部門的法定持股機構——國有資產管理委員會。國有資產管理委員會是專門從事國有資產管理的機構。在原來的“三層次”國有資產管理體製中，作為國資委的第一層是政府機構，而新成立的國有資產管理委員會是受政府委托統一管理國有資產的特殊法定機構，代表政府專門行使國有資產出資人角色，進行產權管理。黨的十六大報告明確指出，要“建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體製”。國有資產管理委員會克服了傳統的國有資產管理的條款分割體製。在傳統體製下，國有資產管理由各個主管部門實施，所有者的權利、義務和責任不統一。在新的國有資產管理體製下，國有資產管理委員會本身作為政府和國有企業之間的隔離帶，其實質相當於國有控股公司。為了減少中間控製層次，中央對政府功能性控製領域實施“兩層次”的國有資產管理體製，即國務院國有資產監督管理委員會主要對政府功能性控製領域的中央級國有企業持股。國務院國有資產管理委員會與其直接控股或參股的196家大型企業集團之間不再另行設立中間層的國有控股公司，減少了中間層。國資委堅持實施中央國有企業“兩層次”國有資產管理體製改革。2003年，深圳市醞釀把“三層次”的國有資產管理體製減少為“兩層次”國有資產管理體製。廣州市也開始了將“三層次”管理體製變為“兩層次”管理體製的嚐試，把原來作為中間層的國有控股公司降格為普通國有企業，所有國有企業都直接麵向國資委。
國有控股公司作為國有資產的經營機構，與國有資產管理部門形成治理與被治理關係。盡管國有控股公司扮演國有股東角色，但與國有資產管理部門之間的關係仍然是一種委托代理關係，即相對國有資產管理部門仍然是代理人。一是建立以國務院以及各級政府設立國有資產監管機構的製度安排。根據《國有資產監管條例》，國務院代表國家對關係國民經濟命脈和國家安全的大型國有及國有控股公司、參股公司履行出資人職責。省、自治區、直轄市人民政府和設區的市、自治州級人民政府分別代表國家對由國務院履行出資人職責以外的國有及國有控股公司、參股公司履行出資人角色。國務院、省、自治區、直轄市人民政府和設區的市、自治州級人民政府分別設立國有資產監管機構，依法履行出資人角色。政府的其他機構不行使國有資產出資人職能。二是明確國有資產監管部門的治理職責。指導和促進國有及國有控股公司完善法人治理結構，並製定相應的國有及國有控股公司治理原則。國有及國有控股公司治理原則包括股東權益保護、董事會責任、監事會的監督、管理層的激勵與約束、利益相關者的利益保護和信息披露原則等。完善人事任免權。主要包括以下幾個方麵：任免國有獨資企業總經理、副總經理和總會計師以及企業其他負責人；任免國有獨資公司的董事長、副董事長、董事，並向其提出總經理、副總經理、總會計師等任免建議；向國有控股的公司派出董事、監事人選，推薦國有控股的公司董事長、副董事長和監事會主席人選等。建立對國有及國有控股公司高層管理人員考核與獎懲機製。國有及國有控股公司高層管理人員的考核與獎勵機製是公司治理的重要機製。與其任命的企業高層管理人員簽訂業績合同，根據業績合同對高層管理人員進行年度考核和任期考核。確定國有及國有控股公司高層管理人員的薪酬，完善其報酬製度。確保國有及國有控股公司經營自主權的實現。國有資產管理部門不得幹預國有及國有控股公司的經營與決策。
（2）以產權為核心定位國有控股公司的職能，明確國有控股公司發展的邊界。國有控股公司是政府特別批準成立的特殊法人。其功能是實現政府和企業職能分開，把國有資產管理職能和經營職能分開，在國有企業眾多的情況下將國有資產宏觀管理機構與生產經營的中間性資產經營機構連接起來。在新的國有資產管理體製下，我國國有控股公司發展主要有向市場化發展的產權多元化國有控股公司、過渡型國有控股公司和宏觀調控型與戰略控製型國有控股公司等類型。一是有部分國有控股公司名不符實，掛資產經營公司之名，從事實業經營。這類國有控股公司將逐步改組為麵向市場的產權多元化公司。二是部分國有控股公司隨著“三層次”國有資產管理體製向“兩層次”管理體製轉變和國有資產的戰略調整，將逐步退出、成為過渡性的國有控股公司。三是部分繼續存在的國有控股公司將是數量相對較少，而且適應國家宏觀調控和戰略控製需要予以發展的公司。這些控股公司主要集中在某些特殊行業，該行業是國有企業眾多，或政府需要保持控製力的行業以及部分公用事業領域。而國家重點控製的戰略性產業則需要保留一定數量的國有獨資經營公司和國有控股公司。國有控股公司的發展邊界應該隨著市場經濟改革進程和國有企業改革進程以及民營化進程的發展來決定，服從國有資產布局的戰略調整需要。在我國民營經濟弱小、企業的國際競爭力有待提高和需要國家扶持戰略性產業的情況下，保留和發展一定數量的國有控股公司，從事資產經營，特別是從事戰略投資很有必要。在必要的情況下，政府可以通過國有控股公司向需要控製的非國有企業和外資企業進行戰略投資。這種戰略投資性的國有控股公司所控製的企業既包括國有企業，也可包括非國有企業。就國有控股公司存在和發展的邊界來說，一是盈利標準；二是服從國家產業政策和戰略控製標準。一方麵，國有控股公司從事資產經營和產權管理，不論是競爭性領域還是非競爭性領域，如果具有較強的盈利能力就有存在的必要，否則就沒有存在的必要。另一方麵，國有控股公司是公共企業，需要服從國家產業政策和公共事業發展需要。在一些需要國家控製的重要基礎產業和高新技術產業以及一些戰略產業需要保留和發展少量的國有控股公司。從總體思路來說，大部分國有控股公司應該退出或變成一般性國有企業或國有集團企業，減少國有資產經營管理環節，以適應新的國有資產管理體製改革需要。國有資產的戰略調整需要國有資產管理組織體製進行相應變革。我們認為新的國有資產管理體製是一種產權契約型的“兩層次”和“三層次”並存的體製。
（3）以產權契約為核心構建國有資產管理委員會與國有及國有控股公司之間的治理關係。新的國有資產管理委員會作為出資者，行使出資者治理權。主要完善三個方麵的治理機製：一是完善高層人事治理製度。即完善選派董事、監事以及通過董事會任免總經理等人事製度。要建立國有企業董事、監事和總經理人才資源庫（類似檔案庫）。這一人才資源庫包括所有國有企業高層管理人員（CEO）的業績。要對國有及國有控股公司人才資源庫進行分類，包括董事人才資源庫、監事人才資源庫和總經理人才資源庫。董事人才資源庫既包括目前已有的董事，又要包括具備董事資格的備選董事，如管理專家、學者和各領域的技術專家等。國有資產管理委員會選任高層管理人員時從CEO人才資源庫擇優錄用，對經營業績差或受到處罰的CEO要慎用或不予以重用。二是建立和完善高層管理人員監督和激勵的治理評價體係。國有資產管理委員會作為出資人建立各種考核和評價國有企業高層人員的評估指標體係以及國有企業治理績效評級係統。根據考核指標確立國有企業年薪製標準、獎勵與處罰措施等。考核指標既包括金融績效指標，又包括非金融績效指標。根據金融績效和非金融績效，以及政府評價標準和公共評價（包括公共組織和公眾）標準建立公司治理績效評級係統。三是建立和完善國有及國有控股公司說明責任製度。國有及國有控股公司具有向國有資產管理委員會、政府和公共組織以及公眾說明責任的義務。主要包括定期報告國有企業經營績效狀況、董事會會議及相關決策、監事信息和總經理經營管理情況等。建立和完善信息披露製度、會計製度和審計製度等是完善國有企業說明責任製度的基礎。新的國有資產管理委員會與國有及國有控股公司之間的關係是一種治理與被治理的關係，這種關係是基於出資者產權而建立起來的一種產權契約關係，它是國有及國有控股公司治理的基礎。
（4）完善國有股權管理，實現國有股權管理的契約化。國有股權管理是有關國有股在國有股份公司設立和存續期間的股權管理活動。國有股權管理的目的是確保國有股的保值和增值，其重要措施通過行使國有股東權利來實現這一目標。一是要保障國有股的正當權利不受侵犯，國有股與其他股同股同權和同股同利。特別是要確保國有股的出資者權利不被侵犯。國有股出資者權利的充分行使是確保國有股保值增值的前提。二是按照產權關係理順國有股權管理關係，建立和完善國有股的分級管理體製。中央級國有企業股的股權管理事項由國務院國有資產管理委員會負責，省級國有資產管理事項由省級國有資產管理委員會負責。三是要實現國有股權管理活動從行政化管理向契約化管理轉變。建立以產權為核心的契約關係，通過產權契約管理完善國有股權管理機製。
（二）以產權契約重構國有股東、非國有股東與其他股東之間的關係
（1）建立和完善國有及國有控股公司多元化的產權契約關係。目前，我國國有企業治理存在的主要問題之一是國有企業高層經理人員缺乏強有力的監督機製，而其主要原因是國有股東一股獨大。重構二者之間的關係主要是通過產權契約關係的構建，改變我國國有及國有控股公司一股獨大的局麵。具體措施是把國有及國有控股公司絕對控股改變為相對控股或多元控股。一是引入非國有股權。通過直接或間接投資（包括引進外資、民營企業資本等）以及兼並、重組等途徑改變股權格局。引入非國有股權是重構國有及國有控股公司產權契約的重要路徑。二是推進國有及國有控股公司上市，增加國有股的流通性和公眾持股。對國有及國有控股公司上市予以政策支持，為國有及國有控股公司上市創造有利的製度環境。同時，推進國有及國有控股公司上市，有利於發揮資本市場對國有及國有控股公司的治理功能。三是增加機構股東或法人股東等戰略投資者，形成多元化的控股格局。戰略投資者在國有及國有控股公司中具有重要控製力。國有及國有控股公司的國有性質取決於國有股份是否具有關鍵性或相對優勢的控製力。國有股以少量股份控製國有企業，同時非國有股份也具有一定的控製能力。如在科龍控股公司中盡管政府通過出售其股份，但政府仍然保持34.06%的股份。