《周禮》所反映的宦官製度
就傳世的曆史資料看，有關宦官的記載，最早見於中國古代的重要典籍《周禮》，因而古人大多認為宦官製度即起源於那一時代。《後漢書·宦者列傳序》有“《周禮》置官，亦備其數”的提法；《冊府元龜-內臣部》指出：“《周禮》建寺人之官，掌女宮之戒，自茲厥後，命數寢降。”明代沈鯉在其著名的《請禁男子淨身疏》中也明確地認為：“稽古內官之設，載之《周禮》。”《周禮》的成書年代曆來看法不一，相傳為周公所作，所謂“天下已定，周之官政未次序。於是周公作《周禮》，官別其宜。”但據近人考證，《周禮》應成書於春秋戰國時期，而且其中所載典章製度也並非完全可靠，然而其參考價值應無可否認。
《周禮》一書分為《天官塚宰》、《地官司徒》、《春官宗伯》、《夏官司馬》、《秋官司寇》、《冬官司空》六部分，而有關宦官製度的記載則主要集中在《天官塚宰》，其他如《地官司徒》、《春官宗伯》也有少量記載。從所載資料分析，周代的宦官製度已大致形成。
首先，宦官的執掌已形成定製。周代宦官的執掌主要可分為四大類：一是內廷雜役，包括負責君主及其家族飲食的酒人、漿人、籩人、醢人、醯人、鹽人、舂人：侍奉衣物器用的冪人、內司服、縫人，另外還有掌管宮廷灑掃、執燭、爐炭等項的雜役。二是內廷糾禁。《周禮》載，宮正掌王宮之戒令糾禁；閹人掌守王宮之中門之禁：寺人掌王之內人及女宮之戒令。職責所及，包括展昏定時啟閉宮門，夜間值宿，禁絕後宮男女交接等項。三是總領宮廷雜務。《周禮》中的內宰、宮正、宮伯等職，即為管理內宮事務的宦官。四是通令內外。“通內外之言”一向是宦官的基本職責。宦官身處內廷，侍候君主，君主與後妃之間、君主與朝臣之間的內外傳達即由宦官擔任。
其次，宦官的身份地位漸次提高。周代宦官的主要來源是遭受宮刑的罪犯與奴隸，其身份則為君主家奴。但從《周禮》分析，其中已有足可分辨的演化：一是遭受宮刑的範圍呈擴大化趨勢。《周禮·秋官》曾記載宮刑當時已不限於戰俘，而應用於如“男女不以義交”之類的場合。《周禮·天官》雲：“內小臣，奄(閹)上士四人，史二人，徒八人。”二是一些職位較高的宦官已逐漸擺脫奴隸的身份，開始插手朝廷政務。如宮正“掌王宮之戒令糾禁”；宮伯“掌王宮之士庶子凡在版者，掌其政令，行其秩序，作其徒役之事”；內宰“掌書版圖之法，以治王內之政令”；內小臣“掌王後之命，正其服位”。其插手政務的趨向已經相當明顯。
周代的國家統治機構已相對完備，而且由於王權的加強以及宗法製度的確立，天子、後妃製度逐步完善，後廷宮女的數量大大增加，男女之防趨於嚴厲。在這一前提下，係統化的宦官機構開始設立，宦官執掌的範圍漸趨明確，宦官的身份地位逐步上升，而且上層宦官也不斷地插手政務。這一切都表明，宦官製度在周代已大致形成。盡管它尚未達到嚴密完備的程度，但它所開創的先例和從中所展現出來的專製王權與宦官之間的密切聯係，確實為後代宦官製度的進一步發展奠定了基礎。
“中常侍”與內侍省
秦漢帝國建立後，“建皇帝之號，立百官之職”，封建官僚機構日趨龐大。與之相適應，宦官製度也趨於完善，機構漸設，人數漸增，且正式被納入官僚體係之中，成為國家政權的重要組成部分。由此，宦官同時擁有了雙重身份：既是侍奉君主生活起居的家奴，又是參預國家政治的官員。宦官機構被納入官僚係統及宦官身份為轉變，實際上也為宦官的幹預朝政，進而專擅朝權提供了現實的可能性。
秦漢時期宦官機構的隸屬係統比較分散，也比較複雜，尚未形成統一的宦官主管機構。就使用宦官的範圍言之，有皇帝、皇後以及皇太後、太子、王子、公主諸宮；就宦官的隸屬係統言之，有為君主服務的少府係統、為皇後服務的大長秋係統以及為皇太後、皇太子服務的諸宮卿係統。盡管宦官的員額與機構呈現出明顯增長的趨勢，但不同係統之間的宦官，彼此不相統屬。
秦漢時期的中央高級官員主要是所謂的“三公”、“九卿”，少府即為諸卿之一。少府掌管帝室財政，與執掌國家財政的大司農有明確分工，所謂“司農領天下錢穀，以供國之常用：少府管池澤之稅及關市之資，以供天子。”其實，少府所轄並不僅限於帝室財政，而是涉及到帝王生活的方方麵麵，實際上充當了內廷大總管的角色，因而宮中宦官大多也就歸屬少府管轄。然而，少府乃是朝廷九卿之一，本身並非宦官，而且少府係統下轄機構眾多，隻有一部分例由宦官主領，主要分兩類：一是侍從於皇帝左右，承宣傳達、關通中外的中常侍、小黃門等；二是負責內廷供養及雜役事務的掖庭令、禦府令等。相較而言，前者地位較高，但無從屬機構：後者地位雖有所不及，但掌管實際職事，且轄有僚屬。所以秦漢時期的宦官多以前者的身份，兼領後者的職事。