題本:凡是彈劾、錢糧、兵馬、捕盜、刑名這些事情,均用題本,上麵加蓋公印,才算有效。
奏本:凡是到任、升遷、轉任、代屬官謝恩、講述本身私事的,都用奏本,上麵不蓋印。
題本有兩個不利於君臣溝通的缺點:
第一,手續很繁瑣。
第二,題本要由通政司這個機構來轉送內閣,最終才上呈天子,過目的人多,也容易泄密。
奏本比題本稍好些,雖然沒有那麼繁瑣的手續,但也得過通政司瀏覽這一關,所以保密性還是不強。
密折就不一樣了:它不拘格式,可以自由書寫,也不用做裱褙、提要、副本這些純屬形式上沒有任何實際作用的事情,當然快捷很多。而且它直接交到皇帝那裏,不用通過通政司、內閣,由皇帝親自來拆閱,保密度十分高。這一條君臣互動的快速通道,對中國曆經多個朝代形成的形式繁雜的文官言事製度,是一個具有強烈震動性的改革。
康熙處理密折的方式很小心,他曾經說:凡是朱筆批閱的禦旨,都是朕親手所寫,沒有代筆的人。這次出巡,朕因為右手生了病不能寫字,就用左手拿筆寫字,絕不會讓別人代替寫。所以所有一切上奏的事情,隻有朕和原上奏的人知道。
不過康熙為人坦誠,他對於經過批閱的密折,在批閱後就發還本人,因此官員們“都有朕親手寫的證據在他們手中,而沒有在朕這裏”。因此臣子不必擔心寫給皇帝的密折被曝光,或在某些時候變成挨整引用的材料。
但雍正的作風和他的父親不同。康熙駕崩第十四天,剛剛繼位的雍正就定下上繳朱批的規定。諭文寫得十分嚴厲:“所有先皇康熙爺朱筆批閱的禦旨,全部認真恭敬地封起來呈上來。如果有人敢抄寫私下留放,收藏起來不交,焚燒丟棄的,以後被發現,一定不會寬恕,一定要從嚴處置。”
雍正規定,不但前朝的奏折要收回宮中,今後本朝的朱批在本人捧讀後,也要繳呈,不能自己私下保留,如果違反就要追究責任。
在康熙統治的61年裏,給皇帝寫密折的總共隻有100多人。而在雍正統治的短短13年中,寫密折的人竟有1100多人。雍正對密折政治的熱心由此可見一斑。
雍正元年(1723年),雍正就下令各省督撫密上奏折,於是封疆大吏都有了這個權利,隻是如果在這些人中有人遭到處分,那麼他上密折的權利也就被停止了。
以後,雍正又把上密折的權利擴大到提督、總兵官、布政使和學政等上層官員。
另外,一些小官如知府、同知也得到了雍正的特許,可以直接上密折。
總之,通過對上密折特許權的認可,雍正在從高層到低層的官員間都安插了他的心腹,撒開了一張個人的信息網。而這些耳目除了上奏密折外沒有其他特權,也沒有特定組織,所以很難為非作歹,也很難形成明代的廠衛那樣危害國家的政治毒瘤。
雍正大力實施的這種前所未有的“密折政治”,並不隻是一種單純的控製臣下的手段,雖然這是十分重要的一項內容。從雍正的密折政治裏,我們還發現,君臣之間商討軍國大事,仍是其最重要的內容。
在推行一項重大的改革政策之前,在密折裏,君臣之間對這些政策進行商討研究,不草率的貿然行事,這種謹慎地行政做法在曆史上也具有進步意義。
往往對待一件具體的政事,決策者和執行者都有各自的顧慮和隱衷,在一般的公文裏很難進行說明。這樣既不利於保持上級決策行為的正確性,也不利於下級的全力貫徹執行。
密折的上遞及批複則使上下兩方麵都公開觀點,經過充分交流再付諸決策實施,使政策出台前有了一定的緩衝。
“密折製度”表麵看來是加強君主專製的做法,是曆史的退步,但在一定程度上它卻推動了君臣間在政務上的交流協商,使出台的措施更符合實際,更具有可操作性,減小了實施中的阻力,提高了行政的效率,推動了雍正初期改革的進行。
密折製度的應用
雍正一朝的許多重大改革,都先通過“密折”討論過。
如攤丁入畝、改土歸流、疏浚運河等重大政策,就是雍正同官員通過密折反複協商斟酌才定下的。
凡推行改革政策,都應該雷厲風行,講求高效。奏折製度使大臣官員們的奏事很快就送到了皇帝麵前,這就省去了中間環節。奏折送到勤於政事的雍正皇帝手中,他馬上抓緊時間閱讀批示,該執行的立即付諸實施,因此大大提高了行政效率,促進了政治改革的實現。
治水是中國各個朝代存在的最大問題,它甚至成為老百姓鑒別統治者是否符合天命的標誌,這就是人們常說的“如果世間出了聖明的君主,黃河水就會變清”。
但河清又是十分難盼來的,所以又有“等河水變清,人的年齡都不知會等到多麼大”