唐代國家土地政策的變遷是因農業生產及商品經濟的發展使影響決策者選擇的資源與技術等外部條件發生了深刻的變化，由國家控製土地和勞動力，直接配置資源方式的效率下降，國家土地政策出現結構性失衡，致使土地政策體係中各具體政策與均田製不協調，影響了土地政策的整體效應。作為土地政策主體的唐政府麵對土地買賣頻繁、土地兼並劇烈的客觀環境，從土地政策的政治目標（政治支持最大化）與經濟目標（經濟收益最大化）的均衡發展出發，以滿足財政需求，維護其統治的根本利益為目的，順應商品經濟發展的現實，調整土地政策的不均衡結構，使之趨於均衡，以提高土地政策的整體功能。唐政府放棄授田的傳統職能，改變直接配置土地資源的方式，漸進地調整均平占田、抑製兼並的政策，最終使田製不立、不抑兼並成為土地政策的宗旨。唐後期國家土地政策的變遷，對中國傳統社會後期的土地政策的形成和發展產生了深遠影響。
4.3.1 唐代國家土地政策變遷軌跡
唐前期，推行以均田製為主的土地政策，極大地調動了農民生產積極性。國家通過各種方式和手段推行抑製兼並、均平占田的土地政策，通過限製土地買賣、土地兼並，扶持、保護小農來保證國家的賦稅收入，促進了農業經濟的發展。農業生產發展的直接結果是糧價趨於穩定，隋末一鬥米值數百錢，貞觀初鬥米三四錢，“開元十三年，時累歲豐稔，東都米鬥十錢，青、齊米鬥五錢。”天寶五年（746年）“米鬥之價錢十三，青、齊間才三錢。”百餘年間，在傳統社會影響物價穩定的糧價基本無漲落，足見唐前期農業經濟穩定的發展。由於經濟增長社會安定，國家鼓勵生育的人口增殖政策的貫徹實施，人口也不斷增長。高祖武德年間，全國有戶二百餘萬，貞觀初年增加到三百萬。高宗永徽三年（652年）上升到380萬戶。中宗神龍元年（705年）發展到615萬戶，人口3714萬。開元、天寶時期，人口增長速度更快。天寶十三載（754年）全國有9619254戶，人口有52880488人。唐玄宗統治的開元年間是唐代農業經濟的鼎盛時期，史載：“四方豐稔，百姓殷富”，“人情欣欣然”。“人家糧儲，皆及數月”，國家糧倉積滿，甚至“陳腐不可較量。”
迨於唐中葉，國家土地政策開始逐步發生變化。唐前期實施嚴格的抑製土地買賣政策，規定：“禁買賣世業、口分田。其後豪富兼並，貧者失業，於是詔買者還地而罰之。” 隨著唐代農業生產及商品經濟的發展，各類新興地主對土地的兼並也日趨劇烈，國家關於土地買賣的禁令逐漸放鬆。先是對農民桑麻等永業田的買賣加以通融，農民永業田有不足或有餘者準許買賣。而後又規定因家貧賣以供葬也可便通。口分田，如賣充宅第碾磑之類，及狹鄉樂遷就寬鄉者，並許出賣。不僅永業、口分田買賣有所放鬆，而且逃人田宅，依製應由官處分，但是往往“妄被人破除”，或“親鄰買賣”，或“因被賤賣”。甚至國家的職分田、官田亦已可能出現違法買賣，其“從遠役外任，無人守業者，聽貼賃及質。”貼賃和質實際上就是變相買賣。至唐玄宗已是“王公百官及富豪之家，比置莊田，谘行吞並，莫懼章程。借荒者皆有熟田，因之侵奪；置牧者唯指山穀，不限多少。爰及口分、永業，違法買賣，或改籍書，或雲典帖，致令百姓，無處安置。乃別停客戶，使其佃食。既奪居人之業，實生浮惰之端，遠近皆然，因循亦久，不有厘革。”土地兼並頻繁加劇，引發了統治者的不安，不得不運用行政、法律等手段幹涉土地買賣，然這一切行為都難能奏效，已無法改變現實經濟關係發展的趨勢。
安史之亂後，皇權衰落，雖有禁止兼並、限製占田的詔敕，也隻能是一紙具文。國家已無力對土地和人口等資源進行直接配置，為維持國家的正常運轉，不得不調整以往的政策，也隻能改按籍而征為履畝而稅。至德宗元年（780年）改行兩稅法後，以田畝征稅，土地買賣更加自由，國家由禁賣土地轉而製定政策及法律保護土地的正常交易。國家對土地采取“兼並者不複追正，貧弱者不複田業，姑定額取稅而已” 的政策。“不抑兼並”、“田製不立”正式確立為唐後期國家的基本土地製度，並成為中國傳統社會後期的處理土地問題的基本原則。
4.3.2 唐後期國家土地政策變遷的誘因
政策變遷的誘因是多種多樣的，有客觀存在的誘因，如社會生產力的發展、政策效力的周期性等，也有主觀方麵的誘因，如政策製定者預期目標的變化等。本書主要從社會生產力發展的角度解釋唐後期國家土地政策變遷的誘因。
1.中唐以後，在商品經濟發展的推動下，農業生產開始突破傳統的自給自足生產模式，步入商品性生產。其突出表現是：商品交易規模擴大，形式多樣，商品種類增多
唐前期農業經濟的迅速發展，為商品經濟的發展提供了良好的基礎和前提條件。唐代以前，“諸非州縣之所，不得置市”。 廣大農村地區還處於較為封閉的自然經濟之中。到了唐代，在商品經濟發展的推動下，市場關係迅速向農村擴展。中唐以後，不僅草市鎮如雨後春筍般地在全國興起，而且全國範圍內的商品貿易也呈現出空前繁榮。
商品交易規模的擴大，表現在交易額增加和商人增多。商品交易量增加，形成國家商稅收入的重要來源。唐中葉，商稅收入在國家財政收入中日益占據重要地位，安史之亂後，國家財政對商稅的依賴更為突出，諸節度使、觀察史，“多率商賈以充軍資雜用”。德宗時期，國家財政困難，“幸得商錢五百萬緡，可支半歲”。商品交易規模擴大，使“稼穡之人少，商旅之人眾”。
農業商品性生產種類由單一的以糧食、絹帛為主發展到商品品種多元化。出售糧食和絹帛的例子在史載中較多，日僧園仁在《入唐求法巡禮行記》中記載日本僧人在各地市場上購買絹粟的事例，其中有不少是直接或間接由當地農民出售的。吐魯番所出土的《唐交河郡物價表》和《房山石經題記》中有唐代的絹綿行記載，所出售的絹帛大部分是農民的農副產品。除了糧食和絹帛之外，史料中還記載出售其他農副產品的例子。唐代農業領域內商品經濟較之過去不同的一點，是茶的生產和貿易方麵更趨活躍。《封氏聞見記》卷6說：“其茶自江淮來，舟車相繼，所在山積，色額甚多。”足見茶的生產及銷售額之大。據張澤鹹先生統計唐五代時期的產茶區至少有69個州之多。唐代茶的生產反映了當時商品性農業的發展，同時也帶動了商品市場和商品流通。林文勳先生認為：“在商品經濟發展的推動下，農業商品性生產的突出表現就是，經濟作物不斷排擠糧食生產，在不少地區得到大規模種植。反映在戶籍製度上，則是大量出現了諸如茶戶、桑戶、藥戶、漆戶、蠶戶等新的戶籍稱謂。” 事實上，大規模經濟作物的種植，就是一種麵向市場的商品性生產。