中古時代，土地資源同時適應了生產力水平與人之欲望、需求並同時成為雙方選擇的主要生產資源，土地資源是中古時期的核心經濟資源。土地作為中古時代最重要的生產要素，對農業經濟的發展起著決定性的作用。畢竟，土地這一核心資源的多少、好壞與利用狀況決定了農業經濟時代社會經濟的發展水平。土地也成為封建政府能夠用來與其他利益集團在政治經濟上周旋、交換、角逐的重要砝碼。因此，土地政策一直是中古時期國家經濟管理的核心內容。本節試圖從政策科學角度來探討唐代前期（公元618~755年）國家土地政策的形成機製。
4.2.1 唐前期土地政策的內涵與外延
“政策”是現代經濟社會使用得非常廣泛的概念之一。但人們對它的含義並沒有一致的界定與認同，歧義頗多。公共行政學的首創者之一，美國學者伍德羅·威爾遜（Woodrow Wilson）認為，政策是由政策家即具有立法權者製定的而由行政人員執行的法律和法規。 而美籍加拿大學者戴維·伊斯頓（David Easton）則把政策理解為是對全社會的價值作有權威的分配。政策科學主要的倡導者和創立者，哈羅德·拉斯韋爾（Harald D。Lasswell）與亞伯拉罕·卡普蘭（A。Kplan）從管理學的角度則把政策看做是一項含有目標、價值與策略的大型計劃。
土地政策是政府為了實現一定的社會、經濟發展目標，對土地利用過程中所采取的一係列有計劃的措施和行動的總稱，是所有國家治國安邦的重要政策。土地政策的形成過程，實質上是各種利益群體把自己的利益要求投入到土地政策製定係統中，由土地政策主體依據自身利益的要求，對複雜的利益關係進行調整的過程。從這個意義上理解，土地政策的本質是政治實體對土地資源與土地資產實行權威性的利益分配。
本書認為，政策是一個有目的的活動或過程，通過確立政策目標、分析政策環境、製訂解決方案、實施政策、評估和監控等過程，構建政策的循環，並不斷對政策進行調整，以提高環境適應性，實現組織既定目標。結合唐前期國家的社會經濟狀況，對土地政策的含義作進一步闡述：
1.土地政策隸屬於政策科學的範疇
一般而言，政策主體是任何一個層級上的控製權所有人，它們提出的相關規則，都可認為是一種政策。政策也可能是控製權所有人在製定政策過程中相互博弈或妥協的結果。政策的製定與形成，必須考慮少數人的利益與多數人的利益、眼前利益與長遠利益之間的關係。“政治家所麵臨的一個基本問題就是使紛繁的愛好相互轉移，以找到一種能滿足更多的愛好而不是滿足較少的愛好的政治製度。有才能的政治家做的，就是要找到新的一致的問題，找到新的一致的政策，使公民們放棄較差的製造分裂的問題和政策。”
2.土地政策是圍繞著特定的經濟社會利益而進行的人地關係調整
唐前期實施的土地政策的基本宗旨是“抑製兼並，均平占田”，使耕地與人口達到合理配置，即李安世所說的“令分藝有準，力業相稱，細民獲資生之利，豪右靡餘地之盈。無私之澤，乃播均於兆庶”。戰國以降封建國家對地主的土地已“難中奪之”，不可能奪富以補貧，實行土地占有的再分配，隻能通過抑製土地兼並，遏製大土地占有製的發展來調節和緩解土地占有的矛盾。唐前期政府通過限田、授田等基本政策手段，全麵實施均田製的政策方案，以緩和日益緊張的階級矛盾，使“雄擅之家，不獨膏腴之美；卑陋之夫，亦有頃畝之分。”事實上，國家土地政策體現了政策主體對土地的所有、占有、使用、收益、分配、經營、管理等方麵的規範、約束與引導作用。
3.土地政策代表的是統治階級、階層或集團的意誌和利益，並隨著統治階級的利益變化而調整
唐前期“抑製兼並，均平占田”土地政策下的土地買賣，無論在律令或是在政策執行中，都還受到國家的限製。均田製下，土地占有者還沒有完整的土地所有權，國家對於土地仍然具有很大的支配權力，反映了均田製中土地國有製和私有製並存的兩重性。“抑製兼並，均平占田”並不是要完全放棄土地私有製，誠如馬端臨所指出，均平占田“因非盡奪富之田以與貧人也”，其目的隻是在於使土地私有製運動在不致產生社會運動動蕩的過程中有序地進行。
4.土地政策是實現一定曆史時期的土地管理任務和土地利用目標的過程
按照諾思的製度經濟學的觀點，統治者推行政策或製度有兩個基本目標，即社會福利的最大化和自己壟斷租金的最大化。統治者追求社會福利的最大化是為了贏得選民的支持，這個目標促使國家去促進經濟的增長；而租金的最大化的目標則往往會犧牲社會的總福利。解決農民無地少地問題，恢複和發展農業生產是唐初統治者必須解決的政治問題、經濟問題。唐前期“抑製兼並，均平占田”土地政策的推行在一定程度上解決了農民的無地少地問題，滿足農民對土地資源的渴望，以換取對新生政權的支持，調動了人民的生產積極性，農業經濟得以迅速恢複、發展，有效地實現了土地政策的政治目標，即獲取政治支持的最大化。唐前期政府要實現土地政策的經濟目標，即經濟效益的最大化，就必須保護勞動力，並使之與土地緊密結合，以減少對農業生產的幹擾。國家通過把一部分國有荒地分配給農民墾種、限製土地兼並等政策舉措，扶持、保護自耕農來保證賦稅收入。“抑製兼並，均平占田”的土地政策是各種環境因素綜合作用的結果，實現了土地政策政治目標與經濟目標的均衡，造就了唐前期的社會經濟繁榮。
5.土地政策是一係列的準則、方向與指南的總和，用以調整、規範、引導、約束組織與個人管理和利用土地的一切活動
為了有效地貫徹“務盡墾辟，庶盡地利”的土地開發利用的宗旨，唐初執政者曾采取免除徭役的做法以資鼓勵，唐太宗給雍州農民“複除”的優待就是一例。唐初農民徭役的負擔雖比隋末有所減輕，但服徭役對小農生產的幹擾破壞依然存在。“複除”政策從某種意義上說比減免租調政策更能調動農民墾荒的積極性。為了貫徹“複除”的措施，唐律規定：“人居狹鄉，樂遷就寬鄉，去本居千裏外，複三年；五百裏外，複二年；三百裏外，複一年之類。應給複除而所司不給，不應受而所司妄給者，徙二年。” 這說明唐初執政者采取經濟與法律手段，貫徹“務盡墾辟，庶盡地利”的土地開發利用政策的宗旨。
4.2.2 唐前期土地政策形成的環境因素分析
唐前期以國家配置土地資源為主的土地分配政策、限製性土地買賣政策、以丁身為征稅對象的賦稅政策都是實現“抑製兼並”的土地製度目標的保障。在唐前期的土地政策體係中，國家主導配置土地資源的均田製方案是其政策體係的核心。均田製的實質是：全國土地的最高所有權屬於國家，官僚、地主、百姓等臣民依照一定的標準和條件“均田”占有土地（通過國家授受的方式而占有）。唐前期的均田製方案既解決農民無地少地的問題，同時又限製土地兼並，從而將國有荒閑無主土地、官僚、地主與一般小自耕農的累世之業都統一於均田製之下，形成了以土地還授為中心，以授田與限田相統一為基礎的比較嚴密和完整的土地政策體係。 均田製不是重新分配土地，更不是均分天下田地的政策方案，而是唐王朝根據現實的政策環境條件，從國家財政需要出發，兼顧國家、官僚、地主、百姓等的各方利益，以社會等級為分配原則，配置土地資源的政策。一般而言，環境因素對土地政策的影響，主要包括政治、曆史、經濟、社會文化、自然等五個方麵。隋末唐初的環境因素對唐初土地政策目標確立與土地政策指導思想的影響主要表現在以下五個方麵：
1.政治因素
李淵憑借自己的政治優勢，利用隋末動亂的形勢，於公元617年晉陽起兵，僅120天便占領長安。自晉陽起兵僅一年，便建立了大唐王朝。唐立國之初，政權處於極不穩定的環境中。南北國土處於數以百計的武裝力量的分割占領之下，而北方的突厥正處於曆史上最強盛的時期。當時“其族強盛，東自契丹、室韋，西盡吐穀渾、高昌，諸國皆臣屬焉，控弦百餘萬”，所謂“北狄之盛，未之有也”。唐王朝麵臨內憂外患的嚴峻現實，穩定政權、鞏固統治是其政策的首要目標。唐初的統一戰爭，在秦王李世民的帶領下，實施穩住關隴，控製中原，克定江南的戰略，於武德七年（624年）完成統一大業。但是突厥隨時南下的軍事危險一直是高祖、太宗兩代最不穩定的政治因素。武德七年（624年），突厥大舉南侵，唐高祖曾派人“踰南山至樊、鄧，行可居之地，將徙都之”。唐太宗奪取政權的武德九年（626年），突厥“百萬”大軍，一直深入到距都城長安很近的“渭水便橋之北”，唐太宗不得不傾府庫以求和，才得以與突厥“盟於渭水便橋上”。因此，突厥嚴重威脅的現實性對政策的影響是不待言的。最直接的影響表現在，唐初屯田政策的調整與屯田數量的激增。
唐初統治集團內部的尖銳矛盾也是危及政權穩定的重要因素。在李世民執政時，這一內部矛盾表現得尤為突出。唐太宗執政初期，統治集團內部矛盾來自兩個方麵：一是與太子李建成、齊王李元吉舊部的矛盾；二是與唐高祖李淵的矛盾。盡管“玄武門之變”李建成、李元吉猝然死去，然而其舊部仍對唐太宗執政有威脅。唐高祖讓位於李世民的明哲保身之舉，使其成為“太上皇”，但李淵不可估量的政治影響，迫使李世民每出一言，行一事，必“上畏皇天，下懼群臣”。要解決這些矛盾，擺在唐太宗麵前的出路有一條，即“腳踏實地勵精圖治，在實踐中逐步樹立自己的威信，並避免哪怕是最小的失誤”。