2.曆史因素
曆史是現實的一麵鏡子。隋末社會大動蕩和隋王朝由極盛僅傳二世便土崩瓦解，使得唐初統治者懂得必須以“隋亡為鑒”，並成為以後唐初統治者製定政策的一個重要指針依據。高祖、太宗均親身經曆了隋煬帝的暴政和全國農民大起義的戰爭風暴，目睹了隋朝由盛而亡的過程。因此，總結隋朝迅速而亡的原因，防止新興政權重蹈覆轍成為唐初執政者的共識。從高祖、太宗兩朝的多次詔令，可以看出唐初統治者對隋極盛而亡的短暫過程惶惶不安的心情，對大規模戰爭風暴造成社會大混亂仍心存餘悸。迅速恢複社會秩序和農業生產，以求能安定民生，穩定新建立的政權已成為高祖、太宗兩代土地政策的基本出發點。
魏征提出了“鑒形莫如止水、鑒敗莫如亡國”、“取鑒於隋”的建議，唐太宗對此非常讚賞並予以采納，做出了“以古為鏡可以知興替”的著名論斷，把“鑒前代成敗事，以為元龜” 作為治國安邦的經驗之一。因此，唐初統治集團在處理現實問題時，為了不再蹈隋煬帝的覆轍，能夠比較重視發展農業生產，關心民生疾苦，實行輕徭薄賦、與民休息的政策，注意協調階級矛盾和民族矛盾，兼聽納諫，銘記“幹戈不戢”給國家和人民帶來的危害。如清人趙翼所評論，貞觀群臣，“動輒相戒，皆由殷鑒不遠，警於目而惕於心，古臣以進諫為忠，君以聽言為急”。
3.經濟因素
經過隋末的社會大動蕩和突厥的不斷南侵，戰亂之餘，唐初的社會經濟極度蕭條，自然災害頻繁，乃至於“米鬥值絹一匹”，“民多賣子以接衣食”。“自伊洛之東乎海、岱”的廣大地區到貞觀六年時還“萑莽巨澤，茫茫親曆，人煙斷絕，雞犬不聞，道路蕭條”，完全一片殘破景象。唐初“戶不滿三百萬”，以每戶五口計，當時全國的總人口僅一千五百萬左右，農戶的稀缺也給農業的恢複和發展帶來了巨大的困難。如果統治者不及時地采取有力措施調整土地分配政策，使人民生活盡快地有所改善，階級矛盾再次尖銳、激化也是大有可能的。正如岑文本所描述“既承喪亂之後，又接凋敝之餘，戶口減損尚多，田疇墾辟猶少，……凋耗既甚則人不聊生，人不聊生，則怨氣充塞，怨氣充塞，則離叛之心生矣。”
李唐王朝經曆十幾年漫天烽火遍地兵戈的戰爭破壞，經濟凋敝，人口銳減。發揮均田方案的政策效應，幫助農民迅速恢複農業生產，改善人民生活是高祖、太宗兩代執政者需要解決的首要社會經濟問題。
4.社會文化因素
唐初統治者受儒家文化極深，尤其是唐太宗李世民自幼受儒學教育，熟讀儒家經典，儒家文化中重要的愛民思想是唐太宗民本思想的源泉。麵對唐初嚴峻的政治經濟環境及隋亡的深刻曆史教訓，太宗經常以儒家經典警句“君者舟也，庶人者水也，水則載舟，水則覆舟” 等反複鞭策自己，並把安民、富民、護民、化民等作為治國政策。《貞觀政要·務農》載：太宗告誡臣下“國以民為本，人以食為命，若禾黍不登，則兆庶非國家所有”，反映出唐初土地政策的基本指導思想。
5.自然因素
中古時代，自然因素對農業的影響表現在自然災害對農業經濟的破壞性程度，這也決定了減災救濟政策的方向。據陳高傭先生統計唐代曆經289年的時間裏，有災年份為213年。文獻記載唐代自然災害有兩大特點：一是集中在太宗貞觀到懿宗鹹通年間。二是已記載的唐代自然災害多集中於政治中心京師、河南及經濟發達的江、淮、河北、山東。雖然文獻記載不能代表唐代災害的全貌，但有限記錄仍足以說明：唐代確實是自然災害頻繁的時期。在唐前期（618~755年）是唐代自然災害的高峰時期，僅有貞觀五年、十四年、開元十一、十三是無災年。唐代的自然災害具有集中、多種災害群發性等特點，尤其是在被稱為貞觀之製、開元盛世的太宗、玄宗時期，是唐代自然災害的高峰期，並非如有些學者推論的政治清明、社會安定的時期，自然災害出現得較少。麵對如此嚴重的自然災害，唐初政府的土地政策的製定和執行將直接影響減災救濟的實際效果，乃至影響國家財政收入和政治的穩定。
由上述唐前期政策環境因素分析，可知：
唐初土地政策的主要目標是政治目標，即獲取政治支持的最大化。均田製在一定程度上解決了農民的無地少地問題，滿足農民對土地資源的渴望，以換取對新生政權的支持。唐初統治者把獲取政治支持作為土地分配政策的出發點，采取安民、富民、護民、化民的策略，最大限度地調動人民的生產積極性，農業經濟得以迅速恢複、發展，造就了唐前期的經濟繁榮。
實現土地政策的經濟目標，即經濟效益的最大化，必須保護勞動力，並使之與土地緊密結合，減少對農業生產的幹擾，擴大財政收入的稅基；在減輕賦稅徭役獲取政治支持的同時，增加國家財政收入，以維持國家機器的正常運轉。從這一點也說明唐代政府推行均田製的財政目的，即通過把一部分國有荒地分配給農民墾種、限製土地兼並等政策舉措，扶持、保護自耕農來保證賦稅收入。
因此，解決農民無地少地問題，以恢複和發展農業生產是唐初統治者必須解決的政治問題、經濟問題。以均田製為主的土地政策就是在這種環境條件下得以完善、發展的。
4.2.3 基於博弈論唐前期土地政策形成機製的探討
經濟政策從政策目標的確定到政策工具的選擇，從政策的實施到政策效應及政策調整，實際上是政策製定者（主體）與政策作用對象（客體）行為互相作用和理性決策的結果，是一個動態的博弈過程。下麵從唐前期土地政策博弈的要素入手，分析其形成機製。
1.土地政策博弈的參與者——政府和地主、農民
經濟政策的製定者（主體）通常是政府，而政策的調節對象（客體）即政策的作用對象。唐代土地政策的客體包括地主和農民。李唐王朝從穩定統治、恢複農業經濟的政策目標出發，沿襲北魏隋代的均田製，並根據唐初的現實環境進行了細化、完善，形成了中古時期最完備的土地政策體係。唐政府推行均田方案，政策的調節對象地主和農民就會從自身利益出發，在政策實施過程中相應地采取對策，相應地做出理性或近乎理性的選擇。這樣，必然引起政策效果的變化，如果政策製定者發現或預見到這種反應和變化，他就會在下一次製定政策時有所改變，或有針對性地進行政策調整。於是新的政策又作用於調節對象，調節對象又重新做出反應，如此循環往複。在這裏，唐政府與地主、農民（即主客體之間）實際上進行的是“一對多”的博弈，每一方都有自己的策略集，有多方當事人參與，且其行為是相互作用和相互影響的。
2.政策博弈中的支付（或贏得）——政府和地主、農民的目標函數（收益函數）
政策博弈中的各方當事人，代表著不同的利益主體。他們有各自不同的目標函數或利益目標。政府在確定政策目標時所依據統治集團的利益，即使在民主社會也如此，不可能代表或反映所有當事人的利益或目標。唐政府土地政策目標是實現政權穩定、經濟的恢複的均衡。均田製是實現土地政策雙重目標的手段。唐初政府不遺餘力地推行均田製，其目的是扶持、保護自耕農來保證賦稅收入。要扶植自耕農，就要解決荒閑土地與農民無地或少地的矛盾，實現土地資源配置的效用最大化。
地主以土地產出利潤最大化為目標，盡量多占富庶田地，並與國家爭奪有限的勞動力資源使之與土地緊密結合，追求土地資源收益最大化。
農民在政府和地主的利益博弈中具有兩可性的決策。一方麵從國家授田獲得土地或私有土地得到國家確認的同時，必須承擔相應的賦稅；另一方麵依附地主或租佃地主土地，也需承擔相應的賦役。決策的焦點取決於農民對於兩種決策成本-收益的價值判斷。當作為國家佃農的比較收益更大時，農民願意選擇成為國家的編戶齊民；當成為地主的佃農成本更低、風險更小時，農民依附地主或成為地主的佃戶也是一種選擇；當賦役負擔過重，農民還有一種選擇——逃戶。
各個利益主體的利益不一致性的必然結果是博弈，正是利益的不一致性，才出現了李唐王朝調整土地政策。
3.政策博弈的結果——政策效應
糧食產量及人口數量等衡量農業經濟發展狀況指標的持續好轉是唐前期土地分配政策實施效應的集中體現。
唐初，統治者以民本、農本思想為土地政策的指導思想，將土地政策的政治目標與經濟目標協調統一，推行以均田製為主分配政策，極大地調動了農民的生產積極性，農業經濟迅速恢複、發展。
唐前期，大量荒地在土地政策的引導下被開墾出來，糧食增產，糧價下跌。玄宗時，“州縣殷富，倉庫積粟帛，動以萬計，”開元初建成的清河（今河北南部）“天下北庫”儲有巨額糧食……中經50年的耗用，到安史之亂時，尚存糧30萬石。據記載，天寶八年（749年），官倉的存糧共有粟米9600萬石。近年考古發現洛陽含嘉倉，天寶八載，儲糧就達5833400石。而這個糧倉的總麵積達42萬平方米，地下式的圓形窖穴295座，大窖能儲糧2萬多石，小的可儲糧數千石。其中有一窖還存有已變質炭化的穀子，據推算這窖穀子當年儲糧達50萬斤之多。農業生產發展的直接結果是物價下跌，隋末一鬥米值數百錢，貞觀初鬥米三四錢開元十三年，時累歲豐撚，“東都米鬥十錢，青、齊米鬥五錢。”天寶五年（公元746年）“米鬥之價錢十三，青、齊間才三錢。”百餘年間，在傳統社會，影響物價穩定的糧價基本無漲落，足見唐前期農業經濟持續穩定的發展。