本書在寫作過程中,一直是采用了曆史歸納的分析方法,即從國有企業的發展曆史及事實經驗中總結出國有企業與其所在產業間的關係,這種分析邏輯較易為讀者所接受,能夠深入淺出。但在本書結束之前,筆者試圖就各產業內國有企業存在發展的共性,進一步歸納出一個國有企業的產業經濟學分析框架,以期成為國有企業理論研究的新突破口,為今後在該方向的演繹研究提供理論基礎。
國有企業與產業經濟學之間內在關係可以從“產業特質與國企存在”、“產業演進與國企變革”、“產業規製與國企治理”三個層次進行認識,這三個層次基本可以構成國企的新的理論認知基礎。
7.1.1 產業特質與國企存在
盡管國有企業的存在會因時因地而異,但仍然可以找出其存在的“產業特質”共性,這些共性主要體現在三個方麵:
(1)自然壟斷性。考察全球國有企業的發展曆史可以發現,自然壟斷產業是國有企業最主要集中分布的領域,公用事業、電信、交通、管道運輸等都屬於此類產業。這類產業在理論上麵臨著社會生產效率與分配效率的兩難選擇,一方麵此類產業具有規模報酬遞增或者成本函數弱增性效應,由一家或少數幾家企業進行壟斷經營可以帶來更大的社會產出;但另一方麵壟斷經營易扭曲產量與定價,導致社會福利的損失。因此,自然壟斷產業的社會最優目標是能同時實現較高的生產效率和社會分配效率,而要做到這一點就必須要有政府的介入(Viscusi etc。,2000)。在實踐上,自然壟斷產業是同時具有公共產品性、基礎設施性和規模投資性特征的產業。自然壟斷產業所提供的產品服務大部分是人們日常生活或從事其他經濟活動的必需品及必要設施,政府對於這些產品服務的提供負有責無旁貸的最終責任。自然壟斷產業通常也是一個需要有巨額投資的規模性產業,才能將成本降至最低,但在經濟發展初期,尤其是在發展中國家,民間資本難以承擔起如此巨額的投資,而在更多情況下必須由政府出資建設,並以此帶動經濟的增長。自然壟斷產業的上述特點決定了國有企業在其間存在的合理性:第一,國有企業可以作為政府提供公共產品或準公共產品的一種手段。正如薩瓦斯(1999)認為:在具有公用事業特征的自然壟斷行業實行國有化經營,很大程度上仍可以看作是政府職能與政府機構的延伸,而實行商業化或公司化,目的在於提升其效率與責任感。第二,自然壟斷行業作為基礎設施產業,政府通過國有企業投資,可以借此更好地推動經濟增長和其他產業的發展。世界銀行學者易斯塔什和戈耶科切亞(Estache and Goicoechea,2005)研究表明,目前至少仍有2/3的發展中國家需要依靠政府而不是民間投資來提供基礎設施服務。第三,國有企業是政府對自然壟斷產業的一種特殊的所有權治理方式,以所有權的公司治理能力,在實現產業規模經濟的同時,防止壟斷經營侵害社會福利。
(2)戰略發展性。戰略性產業通常是指能夠反映國家經濟發展戰略需要,能夠支持現期經濟運行和未來經濟增長,能夠代表未來經濟發展方向和技術進步方向的產業(王燕梅,2004)。戰略產業對於一國經濟起飛及增長具有重要意義。無論是赫希曼(1958)的主導產業理論還是羅斯托(1960)的經濟成長階段論,當代發展經濟學家皆認為,在經濟起飛階段,政府必須要將有限資源集中於少數主導產業或主導部門,實現非均衡的增長,並進而帶動其他產業的發展。但政府采用何種產業政策來實現這一目標?由於這些作為主導產業的戰略產業部門,是規模經濟要求高,並且是資本密集型的產業,所需要的巨額資本在當時條件下民營部門無力承擔。而運用一般的產業補貼政策,並不能夠刺激民營企業的跟進,隻會使得資源更分散(赫希曼,1958)。此時,最有效的辦法是政府直接出資建立國有企業,推動戰略產業的發展(Bjorvatn and Nicola Coniglio,2007)。因此,我們可以看到幾乎所有國家,都曾以國有企業的投資經營形式介入到了鋼鐵、煤炭、石油、交通工具製造、紡織、農業等各自認為屬於本國的戰略產業。此時,國有企業的存在可以看作是一種所有權式的產業政策(Pack and Saggi,2006),並作為載體構建了企業型政府(Entrepreneurial State)的“政府與產業”間關係(Bellini,2000)。
(3)國家安全性。從全球國家軍事工業發展史可看出,以建立國有企業的形式發展國防軍工產業曾是普遍采用的形式,世界上大部分國家政府都曾直接控製軍工產業的投資,由公共部門主導國防產業發展曾是習慣性規則。國有企業在國防工業產業的廣泛存在,同樣與這類產業的特性(產品專用性、風險特殊性、技術要求高)有關。國防產業的另一個特殊重要性,在於其也是國家創新體係的最重要組成部分(Reppy,2000)。在美國、前蘇聯、法國、英國,軍事研發支出占了政府用於研發投入的絕大部分比例,在許多發展中國家,也將國防產業作為技術發展的主導部門(Gummett and Reppy 1988)。因此,國有企業在國防產業的存在還與國有企業所承擔的技術創新功能有關係。