此外，我國低素質人力資源的嚴重過剩與高素質人力資源的嚴重稀缺、外流並存。據統計，我國在外學習的留學生達 337 萬人，隻有11萬人回國工作。在美國矽穀 20 萬名工程技術人員中，有6萬名是中國人。1998 年，清華大學和北京大學涉及高科技專業的學生有 82%和 76%去了美國。此外，大量人才還“流失”到國內的外資機構。據悉，國內某對外服務機構一年就向外商代表機構選派10 餘萬名中方雇員，其中絕大多數是中高級人才。另據北京市經委2001 年對工業係統150 戶大中型企業人力資源結構現狀的調查表明，國有企業1982年以後引進的大學以上人員流失率高達64%。
三、中國勞動者的整體素質偏低
我國勞動力資源相當豐富，不僅勞動力總量供大於求，產生總量性失業，而且供求結構差異較大，勞動力素質普遍偏低，不能適應生產發展的需要，從而形成結構性失業。概括起來，我國勞動者素質存在的問題主要表現在以下幾個方麵：
（1）文盲、半文盲多。據1996年的統計資料顯示，我國總人口中受過高等教育的隻占 0.86%，受過高中教育的隻占6.9%，文盲、半文盲達1.8億，占總人口的 22.2%，其中青年又占36.1%，即我國有6 500萬青年人幾乎沒有受過文化教育。而據第五次全國人口普查統計，我國目前的文盲率仍達 6.72%。2000年我國從業人員中仍以具有初中和小學受教育水平的人員為主體，占75%，其中僅接受過小學教育的占 33%。而接受過高中教育和中等職業教育者占 12.7%，接受高等教育者占4.7%。而全國15歲以上人口中仍有文盲8 699.2萬人，文盲率達6.72%，且其中3/4分布在農村。
（2）勞動者技能低，且結構不合理。據資料表明，發達國家技術工人中，高級技工占35%以上，中級技工占50%以上，初級技工隻占15%。而在我國，初級技工、中級技工分別占60%和36%左右，而高級技工僅占5%。據了解，廣東省現有的4 058.63萬從業人員（包括外來勞動力1000多萬）中，高級技工、技師僅10.9萬人，還不到總職工數的0.3‰，到2005年廣東省需要的技術工人總量將達到502萬人，而目前廣東省隻有365萬人，缺口高達130多萬人，技能人才嚴重短缺（大洋網，2002 年12月 27日）。此外，我國還缺乏在職職工再培訓機製，據統計，我國職工接受企業培訓的比例為16.7%，而美國為 41%（1991年），法國為33.9%（1994年~1995年），日本為75%（1989年）。
（3）思想素質不適應。如存在等、靠、要的思想，不能樹立正確的人生觀、價值觀，不能正確地對待個人、社會利益關係等等方麵的關係。隨著我國經濟增長方式逐步由粗放型向集約型轉變、產業結構調整和技術更新加快，大量低素質的勞動力勢必難以適應生產發展的需要而淪為結構性失業人口，並形成中國目前不少單位“超編”、“缺編”並存的兩難局麵。
四、國企改革的困惑
改革開放20多年來，中國的國企改革嚴重滯後，並已日益成為中國經濟體製改革的“瓶頸”。中國現階段國企改革嚴重滯後的直接結果，主要表現在國企虧損麵仍繼續擴大、國企虧損額迅速增加、國企銷售收入增長緩慢、資產負債率高、“雙停”企業有增無減、破產倒閉企業越來越多等方麵。而國企改革嚴重滯後的間接結果的主要表現之一，則是國企職工失業人數劇增。據有關資料表明，1978 年國有部門吸收新增就業人數392萬人，等於當年城鎮新增勞動力和大中專學生數之和。這說明，除了城市新增的全部勞動力之外，國有部門還能夠為進城的農村剩餘勞動力提供80萬個工作單位。1985年，國有部門隻能吸收城市本身新增勞動者力（包括大中專畢業生）的84%，占城鎮新增就業總數的 61%。1994年這兩個比率又進步下降為41%和61%。從絕對數看，1994 年全國城鎮新增就業總數 715萬人，比1978年增加 170 萬人，但國有部門吸收城鎮新增就業的總數反而從392萬人降為 294 萬人，減少近 100萬人。另據統計，1995年~1999年國有企業城鎮集體和鄉鎮企業從業人員年均減少 672萬個、359 萬個和 49 萬個就業機會。這意味著國有部門作為吸納新增就業勞動力主渠道的格局已發生變化，並已出現國有經濟吸納勞動力減少和曆年冗員存量排放（即隱性失業顯性化）並存的嚴峻局麵，從而增加了“十五”後期就業工作的嚴峻性和艱巨性。國有企業下崗失業人員，為國家建設做出過貢獻，理應得到國家和社會的關心和幫助。解決好他們的再就業問題，是整個就業工作的重中之重，是各級黨委和政府以及全社會義不容辭的責任。
五、農業部門就業嚴重不足
從當前及今後相當長的一個時期看，我國就業工作除麵臨著勞動年齡人口自然增長的就業壓力、隱性失業顯性化加速及大學生畢業即失業三種勞動力過剩壓力外，更麵臨著農村剩餘勞動力向城市加速轉移的就業壓力。
由於受傳統體製、城鄉戶口製度的樊籬以及農村人口增長與水土資源減少擠壓等多方麵因素的影響，我國失業最明顯的特征之一是農業就業空間不斷縮小，存在大量農村剩餘勞動力，導致農村大量剩餘勞動力外流，流入城市又無法為現代經濟部門吸收，從而增加城市就業負擔。據國家統計局農調總隊調查，農村勞動力轉移速度1993年、1996 年、1997年、1998年、1999年、2000 年分別為 2.8%、0.7%、1.1%、0.6%、0.4%、2.5%，轉移農村勞動力的就業區域分布為（2000 年）省會為 13.1%、地級市為 14.5%、縣城為 13.5%。另據專家預測，2001 年~2005年我國農村過剩勞動力總量將達2.14億人，尚有 1.37 億農村剩餘勞動力需要轉移。
六、就業資金投入嚴重不足
由於種種原因，目前，中國政府對就業資金的投入嚴重不足，與就業對資金投入的需求相差甚遠，從而勢必影響我國就業規模的擴大和就業工作的操作成效。具體主要表現在：
（1）就業經費投入不足問題嚴重。從 20 世紀 80年代中期以後直接的就業經費投入就連年減少，“六五”期間，中央財政投入就業經費4.7 億元，80 年代中期以後逐步減少，每年隻有2 000萬元，且1998年以後轉投入勞動力市場建設，再沒有直接就業經費。另據資料顯示，目前，全國各級財政撥付的就業經費每年隻有2億多元，在財政支出中所占比重不到 1%，與就業對資金的需求相差甚遠。不僅如此，不少地方政府對就業經費的投入不夠重視，撥款數額也越來越少。有的地方甚至早已取消就業經費預算，使就業經費缺乏可靠保障。
（2）作為就業資金的另一個重要來源———失業保險基金也遠遠不能滿足大量企業職工失業或下崗後的救濟與再就業的資金需求。據有關材料分析，1995 年~2000年，全國失業保險基金收支缺口大約為255億元。
（3）各地為彌補資金不足而建立的再就業基金的資金來源和征集缺乏可靠的製度保證，所能籌集的資金極為有限，從而大大製約了就業資金的成效。比如，由於就業經費投入不足，多數公共就業培訓隻能是短期的，影響了培訓質量和再就業率。其他各種在個別地區實施的有效的就業政策措施，諸如政府購買公益性的就業崗位安置政策；政府購買培訓成果的政策；發展社區就業服務以及開發、創造社區就業崗位的政策等等，由於缺乏就業資金投入的支持，也無法在全國普遍推行。
七、勞動力市場不完善
市場經濟是通過市場機製的作用來配置社會資源的一種經濟方式。勞動力作為社會資源的重要組成部分和生產過程的必要因素，在市場經濟條件下，客觀上要求通過市場機製的引導，實現勞動力的合理流動及勞動要素與其他生產要素的最優組合。由於種種原因，我國勞動力市場不完善，尚未形成合理流動的就業體製。主要表現在：（1）由於受戶籍製度、人事檔案製度、跨省就業核準製度和外來人員就業許可製度等勞動人事行政管理製度的製約，全國統一的勞動力市場尚未形成，城鄉之間、不同經濟成分企業之間、發達地區與欠發達地區之間的勞動力流動，仍然存在著實際上的障礙。從而不利於勞動者自主擇業權的實現和人力資源的充分利用。（2）市場化的就業體製尚未形成。據統計，我國城鎮勞動力市場化程度大約在40%左右。（3）我國勞動力市場的就業信息服務體係十分落後，就業信息服務亟待加強。
八、社會保障製度的不健全
在市場經濟條件下，社會保障製度是緩解就業壓力並為就業提供寬鬆社會經濟環境的一個技術性措施。由於種種原因，目前我國的失業保障製度建設嚴重滯後，其存在的主要問題有：失業保障製度的社會化程度低，企業包袱重；失業保障覆蓋麵狹窄；失業保障待遇水平，與現階段的平均生活水平不相適應；失業保障基金籌集困難，數量有限；基金管理體製不健全；失業保障立法不健全，目前還沒有製定《失業保障法》等法律。我國社會保障體係的不健全，使我國“十五”後期的就業工作既缺乏理論上的支持，又沒有現實的經濟社會基礎。
第三節 就業供給不足的治理
黨的十六大明確指出，“就業是民生之本。擴大就業是我國當前和今後長時期重大而艱巨的任務。國家實行促進就業的長期戰略和政策。”減少失業，擴大就業，是當前黨和國家工作一項重大而緊迫的當務之急。鑒於中國目前失業問題的嚴峻性、長期性、艱巨性和複雜性，在改善、優化我國的就業供給中，勢必存在著許多難點和問題。這必須引起各級黨委和政府的足夠重視，並采取相應的對策。概括起來，在“十五”後期，改善、優化中國就業供給主要應側重抓好以下八個方麵的工作：
一、重視對中國就業供給問題的理論探討及政策指導
重視對中國就業供給問題的理論探討及政策指導，是“十五”後期改善、優化中國就業供給的先導或前提。
首先，在理論上應重視加強對中國目前失業問題的研究。按市場經濟要求，從全社會勞動力資源配置角度來考慮分析中國的失業問題，樹立包括城鄉失業在內的大失業觀、大就業觀，以科學、規範的失業、就業理論來指導“十五”後期中國的就業工作。當務之急是科學地規範“失業”、“下崗”、“再就業”等概念。我國應盡快確立符合國際慣例的，沒有城鄉之分、對勞動年齡沒有上限的一般失業觀，尤其是對城鎮隱性失業人員和農村剩餘勞動力確定一個公認的客觀的統計標準。據報道，為能夠準確地反映勞動者的生存質量和生存狀況，我國勞動和社會保障部對“就業”與“失業”概念進行了重新界定。按照新的界定標準，“就業人員”指男在16歲~60歲、女在16歲~55歲的法定勞動年齡內，從事一定的社會經濟活動，並取得合法勞動報酬或經營收入的人員。其中，勞動報酬達到和超過當地最低工資標準的，為充分就業；勞動時間少於法定工作時間，且勞動報酬低於當地最低工資標準、高於城市居民最低生活保障標準，本人願意從事更多工作的，為不充分就業。“失業人員”指在法定勞動年齡內，有工作能力，無業且要求就業而未能就業的人員。雖然從事一定社會勞動，但勞動報酬低於當地城市居民最低生活保障標準的，視同失業。
其次，國家統計部門一方麵應重視對中國目前真實失業人口的統計工作，並每月、每季度、每年定期公布我國實際失業人口規模、真實失業率等基本信息數據；另一方麵，應建立就業和失業的監測預警係統，從而及時以科學、規範、權威性的、動態的統計數據，有的放矢地指導“十五”後期中國的就業工作。
再次，為便於對失業人口進行動態的規範管理，我們還應重視規範企業用工申報備案製度和用工年檢製度。企業正式招用下崗職工一定期限以上的必須及時（或限時）向勞動部門申報備案。
最後，還應重視建立規範、科學、公平的就業政策。目前的當務之急是，認真貫徹落實好中共中央、國務院召開的全國再就業工作會議精神。各級黨委和政府一定要充分認識就業和再就業工作的極端重要性，把就業和再就業工作，始終作為關係改革、發展、穩定的大事，務必抓實抓好。
二、重視提高我國勞動者的整體素質
重視提高我國勞動者的整體素質，是“十五”後期改善、優化中國就業供給的基礎。
首先，應加緊建立以勞動力市場需求為導向的多層次、多渠道、多功能的職業培訓體係。尤其是要發揮各級教育部門的作用，並鼓勵興辦社會民辦培訓實體，加強對失業人員的就業培訓，積極開發勞動者的職業技能，拓寬職業選擇餘地，提高失業者就業或再就業的競爭能力和對新崗位的適應能力。要提高再就業培訓的針對性、實用性和有效性。適應就業市場的需求和變化，幫助下崗職工通過培訓掌握再就業的技能和本領，形成以培訓促進創業、以創業促進就業的良性機製。同時，企業也應樹立繼續培訓員工的意識，建立、健全培訓製度和與之相適應的激勵機製，全麵提升工業勞動力隊伍的整體素質，從而最終緩解勞動力供給與經濟發展所需人才結構不對口的矛盾，縮短失業者的待業時間，減少結構性失業人口。