1.中央對地方的轉移支付
（1）一般性轉移支付
根據上述分析，按照國際口徑，一般性轉移支付等於稅收返還加上經過扣除處理的財力均等化轉移支付（即均衡性轉移支付，或一般性轉移支付補助）。根據財政部統計，2011年稅收返還總額為5078.38億元，均衡性轉移支付為6609.11億元，其中重點生態區轉移支付、產糧大縣獎勵資金和產糧大縣獎勵資金決算數據暫時缺失。但是可以用三者的預算數字大致替代，它們分別為300億元、224.11億元和775億元。扣除這三項預算金額，得6187.7億元，即為經過扣除的財力均等化轉移支付估算額，這樣一般性轉移支付總額大約合計為11266.08億元。
①稅收返還。1994年的分稅製財政體製改革將增值稅和消費稅納入中央政府征收管理，同時設立了增值稅和消費稅的稅收返還科目，保證各省至少能夠保持1993年的增值稅和消費稅收入水平。當年的增值稅和消費稅稅收返還額是在上年稅收返還額的基礎上，加上當年增值稅和消費稅收入增長的30%。從2002年起，個人所得稅和企業所得稅也被確定為共享稅，當年企業所得稅和個人所得稅由中央和省級政府按50：50的比例共享，從2003年開始，中央的共享比例提高到60%。為了保證省級財政收入的穩定性，中央政府建立了相應的所得稅返還科目，以保證各省級政府的所得稅收入不低於2001年的收入水平。
②財力均等化轉移支付（一般性轉移支付補助）。財力均等化轉移支付是以公式為基礎的一般性轉移支付，在此我們稱其為一般性轉移支付補助。為了縮小地區間財力不平衡，1995年中央政府首次建立了以公式為基礎的財力均等化轉移支付方式（2001年前稱之為“過渡期轉移支付”）。以公式為基礎的一般性轉移支付補助金額由三個因素決定：有關省份的標準財政收入、標準財政支出，以及該省的標準財政收支缺口占全國財政收支缺口的比重。以公式為基礎的一般性轉移支付補助資金總規模由中央政府靈活掌握，取決於各年度可用財力，尤其是新增財力。根據財政部《2011年中央對地方均衡性轉移支付辦法》，凡標準財政收入大於或等於標準財政支出的地區，不納入均衡性轉移支付分配範圍。
注：財政部數據。其中原來口徑均衡性轉移支付中包含的重點生態區轉移支付、產糧大縣獎勵資金、縣級基本財力保障機製獎補資金屬於預算金額，被納入專項轉移支付，不作為表格中的均衡性轉移支付項目。
（2）專項轉移支付
2011年中央對地方財政轉移支付總額39899.96億元，扣除上述調整後的一般性轉移支付總額11266.08億元，得28633.88億元，即為調整後的專項轉移支付總額。它們的構成包括：
①調整工資轉移支付。中央從1998年之後多次提高了公務員的工資水平，這項轉移支付的目的就是為了填補由於中央增發工資政策實施引起的財政缺口，保證政策在各地特別是中西部地區的順利實施。此外，支付農村中小學教師工資有困難的省份也從這項轉移支付獲得補償。
②農村稅費改革轉移支付補助。這項轉移支付始於2000年，用以促進中央廢除“三提五統”和逐步取消農業稅政策的貫徹落實。這項轉移支付的目的是填補由於農村稅費改革導致的縣鄉級財政和村級收支缺口。
③民族地區轉移支付。民族地區轉移支付始於2000年，目的在於扶持少數民族地區的經濟發展，因為這些地區經濟發展通常比較落後。2000年這項轉移支付總量為10億元，以此為基數，以後每年按一定的比例增長。
④原體製補助（彌補1994年分稅製改革以前收支差額的轉移支付或分稅製補差）。體製補助是中國在1988年至1993年間實行的財政包幹體製下一種固定包幹的轉移支付形式。2003年和2004年這種形式的轉移支付資金額均為126億元。從1994年開始，依照1993年仍有效的地方政府與中央政府間的財政合約，地方政府一直向中央上解收入或者從中央獲得補助。轉移支付的數額大約相當於基期年估計的財政赤字（財政收入與財政支出間的差額）。包括內蒙古、吉林、福建、江西、山東、廣西、海南、四川、貴州、雲南、西藏、陝西、甘肅、青海、寧夏和新疆在內的16個省份目前仍從中央取得這種形式的轉移支付。
⑤專項轉移支付補助。也就是財政部通常說的“專項轉移支付”。2008年初有174個項目的專項轉移支付。這種轉移支付以項目為基礎，並規定了專門的用途，如資助農業發展、支持基礎設施建設、援助落後地區及提供自然災害的應急資金等。
⑥其他。包括重點生態區轉移支付，產糧大縣獎勵資金，縣鄉基本財力保障機製獎補資金，義務教育轉移支付，農村義務教育化債補助，資源枯竭城市財力性轉移支付，結算財力補助，企、事業單位劃轉補助，工商部門停征兩費轉移支付等等。
上述中央對省的轉移支付很大一塊涉及對中西部地區和縣、鄉、村級的轉移支付。比如2008年，地方本級支出平均38%的資金來源於中央財政轉移支付，中西部地區財政支出平均54.4%的資金來源於中央財政轉移支付。由於我國縣鄉一般預算收入被上級政府層層集中，一部分縣鄉財政對上級轉移支付的依賴程度非常嚴重。省級和省級以下各級政府收支缺口的彌補總體上均依賴於轉移支付，尤其是中央政府的轉移支付，具體體現為各級地方政府本級支出與本級收入的垂直差距。到2012年，鑒於中央和地方的財政體製沒有大的變化，這種格局仍然如此。
上述地方政府支出比率總體上之所以這麼高，很大一部分原因在於中央政府在抽取大量收入之後，又以轉移支付的形式轉移給地方政府。而按照上述國際通行口徑計算，我國轉移支付中大部分為專項轉移支付，而非一般性轉移支付（均衡性轉移支付加一般性轉移支付補助）。如果按照國際通行口徑計算，專項轉移支付占全部轉移支付71.6%。另外，根據財政部的計算，在2007年中央對地方的轉移支付中，全國財力均等化轉移支付為2505億元（不含稅收返還，但按國際通行口徑看含部分專項轉移支付），僅占13.8%。不過財力均等化轉移支付占地方標準收支缺口比重（即轉移支付係數）為81%，而在2000年，這一占比僅為9.6%。這說明財力均等化轉移支付對於各省財力在低層次上的均等化已經發揮了較為重要的作用。這裏，財力均等化的計算基礎是比較低的，而且一般轉移支付補助裏部分包含了非均等化轉移支付。與財力均等化轉移支付不同，專項轉移支付主觀上要求體現中央政府的政策方向、要求和集中控製，實際上也是政府部門甚至部分官員控製資源、撈取好處的手段。
2.省和地市對下級政府轉移支付
需要注意的是，除了中央對地方的轉移支付之外，各省和一些地市也對一部分縣提供了一定的轉移支付。其資金來源包括中央對地方的轉移支付資金以及地方政府自身安排的資金。這些轉移支付包括一般性轉移支付和專項轉移支付。
一般性轉移支付包括稅收返還收入、體製補助和一般性轉移支付補助。專項轉移支付包括中央到縣項目的省、市配套資金（如農村合作醫療基金配套資金），省、市自身的到縣項目，還包括激勵性轉移支付，如“有獎代補”，獎勵減少赤字，獎勵財政收入上台階等。各省對省以下政府的轉移支付力度大小不一。而且，很多省在對外公布對市、縣轉移支付規模時包括了中央經省下撥的轉移支付資金。比如安徽省就是如此：2007年安徽省政府安排對下轉移支付資金562.7億元，其中財力性轉移支付267.8億元。僅少數省份建立了基於公式的省對下一般性轉移支付補助製度，多數省份僅將中央直接對市縣的轉移支付和由其省級配套的資金下撥到市縣，並且被動地提供一些中央政府要求提供的配套資金。比如陝西省政府2008年安排了省級對困難市縣一般性轉移支付補助264.6億元（計算方式見專題1）。2006年湖北省政府對全省102個縣（市、區）的財政轉移支付額343億元，轉移支付額占縣（市、區）一般預算支出的比重達67%。浙江省2007年安排生態環保轉移支付資金6億元。一些較為貧困的縣對中央、省和地市的轉移支付的依賴度較高。說明四川省安嶽縣對中央和省的轉移支付依賴度非常高。省、地市安排的對下級政府轉移支付製度主要服務於以下目的：第一，一般性轉移支付：包括稅收返還和一般性轉移支付補助。所提供一般性轉移支付補助旨在保障財政困難縣的財力和基本支出需要，旨在實現省、地市內的某種程度的財力均等化；第二，專項轉移支付：它們是省和地市對縣鄉的專項支出，包括為省、地市自身的專項轉移支付補助，中央對縣鄉的一些項目提供規定的配套資金，還包括對縣的激勵性轉移支付：一些省、地市根據縣財政收入增長狀況、縣財政收入超過規定標準、財政平衡狀況、歸還上級政府債款狀況、控製財政供養人員增長狀況確定獎懲標準，提供相應轉移支付，以作為正向激勵。還有一些省還安排了特困鄉鎮轉移支付，比如安徽省就是如此。
三 對縣財政管理體製的問題及其成因
迄今為止，對縣財政管理體製存在著很多問題，其中總體性問題可以總結如下：
現有對縣財政管理體製保護了既得利益，強調財政收入增量調整，回避了財稅體製改革中一些關鍵問題和矛盾，包括回避了對事權和支出責任的真正明確劃分，政府間財政體製沒有法製化，而是行政化，並殘留了舊有的包幹製和基數法成分，原體製補貼、稅收返還等許多做法人為造成了對縣財政體製越來越複雜化，降低了體製透明度。-現有對縣財政管理體製中政府間事權和支出責任劃分不清，現有法律規定了上級政府對下級政府的事權規定、變更、上收、下放、調整權力，導致下級政府的事權和支出責任不穩定、不明晰，為上級政府向下級政府轉嫁支出責任提供了巨大的自由裁量空間。
政府間的財力分配決策權集中在中央和上級政府，財力層層向上集中，事權與財權嚴重脫節，同時支出責任則往往層層下移，而且決定支出責任的主導權也集中在上級政府。下級政府做出對策性行動（包括征收預算外收入和製度外收入），以對衝上級政府的上述行為。
稅收的立法權高度集中在中央，收費的立法權高度集中在中央、省和一些較大的市，沒有充分調動對地方性稅源的挖掘，也沒有賦予地方政府在一定範圍內調整稅率的權力。
我國沒有真正建立地方稅體係，省級以下政府缺乏正式的收入分配製度和主體稅種，原有的地方主體稅種容易被上級政府剝奪（比如通過把一些稅種改為共享稅）。地方政府本級收入對預算外資金、製度外資金和債務融資高度依賴。
由於現有政府間財政管理體製建立在維護各級政府既得利益、強化增量收入的向上集中的基礎上，雖然一般性轉移支付補助額在近年來快速增長，但其總額仍然有限，不足以滿足保障國家核定的基本公共服務水平意義上的基本財力均等化要求。
分稅製改革之後，隨著收入的逐步上收和支出責任的逐步下移以及農村稅費改革的進行（減免稅，取消“三提五統”，減少甚至取消農民義務工、積累工投入等），貧困的縣由於收支缺口擴大，高度依賴轉移支付。
與上述因素相一致，很多地方的縣鄉政府在履行其本身應履行的和被上級強加的事權和支出責任的過程中，主動或者被迫舉債，承擔了大量的債務，包括或有負債，加劇了很多地方的縣鄉財政困難問題。
轉移支付占許多貧困和較貧困地區地方可支配財力的比重過高，忽視了通過總體的正式的收入劃分增加地方本級財政收入，此外轉移支付中用於彌補一般財力的一般轉移支付占比過少，專項轉移支付占比過大。前者基於基本財力缺口公式的計算，後者受製於政府部門的自由裁量較多，使用不透明，容易造成財政支出效率偏低。
對縣財政管理體製還有一些具體的問題：
“兩稅”的增量返還比例逐年降低，由此中央對地方的財政汲取加劇。
目前政府部門專項資金越來越多，而且管理上嚴重缺乏透明度，使得掌握專項資金的政府部門本身成為利益集團，也成為政府之外利益集團尋租的對象，這也是大量專項資金項目效率低下的原因之一。
在具體項目管理和分工上，政府之間的職責不清。一些項目究竟應由中央、省、地市還是縣承擔，或者各自負擔多少，並不明確，存在一定的隨意性，上級政府的自由裁量權過大。許多需要中央支出的項目，仍要求地方拿錢，並規定資金配套比例，比如糧食風險基金，糧食自給工程，農業綜合開發，監獄勞教基建貸款貼息等項目均要求地方政府配套資金，對貧困縣帶來較沉重的資金配套負擔。-財政支出結構不合理，一般預算基本上屬於“吃飯財政”。我國大部分縣（尤其是中西部地區）的財政支出中絕大部分是行政支出，有80%—90%用於保證工資發放和維持公共事業的開展。-法定或者上定支出項目過多，“條條幹預”嚴重。目前中央各主管部門的“條條幹預”給地方財政安排財力、人力和物力帶來一定的困難。在很多方麵都有法定要求或者上定要求，比如很多法規政策對地方在農業、科技、教育、衛生、計劃生育、文化宣傳等幾項重點事業的支出，有的要求高於經常性財政收入的增長，有的要求占國內生產總值的比例達到一定水平，削弱了地方財政的自主權，造成地方財政支出的剛性化和地方財政支出結構的固化，加重了地方財政的支出壓力。上述問題的成因主要是：
我國各級政府仍然處在從無限政府職能朝著服務型政府職能轉型過程中，政府財政權力沒有得到有效約束，政府與市場的職能分工不明晰，而且目前政府呈現的這種“服務性”也缺乏公民需求取向。
地方政府官員的升遷部分依賴於其在地方創造的業績，這些業績與GDP增長率、上工程、上項目有關，進而與更多的財政投入有關，從而決定了地方政府總體上存在財政收支擴張的強大激勵。-每一級地方財政體製均是上級集中權力前提下的上級主導型分權體製，這種體製決定了上級政府可以根據自身需要和願望或者出於某種公共利益理由考慮改變收入分配、集中收入，也可以不斷改變和下移事權和支出責任；
我國的各級政府事權和支出責任並沒有得到明確劃分，由於體製原因，地方政府事權和支出責任當中有許多是執行上級政府政策法規的事權和支出責任，為上級政府調整和下移事權和支出責任創造了條件；
上級行政部門主導分稅（經過立法機關通過《預算法》的不當授權），而不是通過立法形式，為上級政府改變和集中地方收入創造了條件；
這種行政主導的分稅建立在原來的包幹製和基數法基礎之上，不是麵向縣政府和其他級次地方政府的事權和支出需要，不是根據國際慣例先劃分事權和支出權，再確定收入權，導致許多縣鄉政府的本級財政收入與支出需要不匹配，出現較大收支缺口；
農村稅費改革導致縣鄉失去農業稅和農業特產稅收入，鄉鎮和村莊失去“三提五統”和其他收費來源，進一步拉大了收支缺口，使得縣鄉政府和村莊級次高度依賴中央和其他上級政府的轉移支付。
四 對鄉財政管理體製特點、問題與成因
我國鄉鎮財政普遍建立於20世紀80年代中後期。對於一個縣內部而言，根據“下管一級”的原則，由縣級政府確定對鄉財政管理體製。1994年以來，我國各地區的眾多縣均對縣鄉財政體製做了調整，使其呈現出一種體製多樣性。此外，農村稅費改革和農村綜合改革試點等相關改革對縣對鄉財政管理體製有著重要的影響。
（一）對鄉財政管理體製的總體情況
我國縣鄉財政管理體製主要有以下幾種形式：一是分稅製財政管理體製，二是分稅製與包幹製相結合的體製，三是包幹製，四是“鄉財縣（代）管”製度，五是其他對鄉財政管理體製。與鄉以上財政管理體製一樣，我國基本上不存在完全規範的對鄉分稅製財政管理體製。所有對鄉財政管理體製，包括對鄉分稅製財政管理體製，都是上級政府行政主導的，易被後者改變。
1.分稅製財政管理體製：這種類型的體製主要是以較規範的分稅為前提，實行統一領導、分級管理、劃分收入、核定收支、的體製模式。比如重慶市墊江縣一類鄉鎮中的新民鎮、太平鎮實行“明確收支，核定（收支）基數，定額補助（或上解），收入分成”就屬於分稅製財政管理體製。在這種體製下，確定鄉鎮政府支出範圍、劃分稅種、核定收支和確定定額上解或補助額後，省、地、縣三 級財政不再從鄉鎮地方稅種中集中收入。這種體製雖然總體上是分稅製，但含有基數法和少許包幹製的成分。比如在墊江縣體製下增支減收因素由新民鎮、太平鎮自行消化，鄉鎮體製基數不做調整，這一規定就體現了包幹製特點；此外，定額補助（或上解）基數和收入分成比例的確定本身也隱含了些許包幹製的安排。
2.分稅製與包幹製相結合的體製。這類體製采取多種形式，比如“劃分稅種、核定收支、遞增包幹、超收全留、一定三至五年”，“劃分稅種，核定收支，收入超基數比例分成或增長分成”，“劃分稅種，核定收支，收入超基數遞增包幹”或者“劃分收支、收支掛鉤、遞增上解（或遞減補助）、超收全留、超支短收自補”等形式。在分稅製和包幹製“雙軌並行”期間，這種模式屬於鄉鎮財政體製的“主流模式”之一。比如，遼寧省東港市2005年就實行“劃分收支、收支掛鉤、遞增上解（或遞減補助）、超收全留、超支短收自補”的體製形式，財政收入基數大於財政支出基數部分實行遞增上解（財政收入基數超出財政支出基數越大，上解比例越大），上解比例公式為：（1-財政支出基數÷財政收入基數）×100%；反之，則實行體製補助。該市繼續從各鄉鎮的實際超收分成中集中10%建立“鄉鎮財政發展調節基金”，超收分成的計算公式為：超收分成額財政實際收入-財政計劃支出-體製及其他上解+體製補助。
3.包幹製。這種體製分兩類做法：一是在縣（市）核定鄉鎮收入基數和支出基數的基礎上，對收大於支的部分實行定額上交、超收全留；對支大於收的部分實行定額補貼、短收自補，或倒扣支出；二是規定收入上交數（或支出補貼數），確定收入遞增比例（或補貼遞增比例），支出下放兩不管，縣（市）對鄉鎮隻實行收入目標管理，超收獎勵，短收處罰。比如福建省建陽市2008年的體製為“核定收支基數，收支包幹，超收獎勵，短收扣支，一定一年”。這裏沒有劃分稅種，隻是核定收支基數，實行收支包幹。
4.“鄉財縣（代）管”製度：“鄉財縣（代）管”作為農村綜合改革的內容，最早在2003年於安徽省試點實施，實際上屬於統收統支體製。根據2006年7月28日《財政部關於進一步推進鄉財縣管工作的通知》，除財政收支規模大，並且具有一定管理水平的鄉鎮外，原則上推行“鄉財縣管”。“鄉財縣管”工作的主要內容為：預算共編，賬戶統設，集中收付，采購統辦，票據統管，縣鄉聯網。其中“賬戶統設”的要求為：取消鄉鎮財政總預算會計，由縣級財政部門代理鄉鎮財政總會計賬務，核算鄉鎮各項會計業務。相應取消鄉鎮財政在各金融機構的所有賬戶，由縣級財政部門在各鄉鎮金融機構統一開設財政賬戶，並結合實際設置有關結算明細賬戶。“集中收付”的要求為：鎮財政預算內外收入全部納入縣級財政管理，鄉鎮組織的預算內收入全額繳入縣國庫，預算外收入全額繳入縣財政預算外專戶，由縣級財政部門根據鄉鎮收入類別和科目，分別進行核算。鄉鎮支出以鄉鎮年度預算為依據，按照先重點後一般的原則，優先保障人員工資，逐步實行工資統發。為方便鄉鎮及時用款，各地可建立公務費支出備用金製度。
“鄉財縣（代）管”試點改革首先於2002年以後在安徽、湖北、河北、河南、黑龍江、吉林、內蒙古等省區，然後在其他地區推開。江西省2005年初在農村綜合改革試點框架內開始試點“鄉財縣代管”點。到2008年5月底，江西省1420個鄉鎮目前已成功實行“鄉財縣代管”，占全省鄉鎮總數的96%。四川省鹽邊縣2007年實行了《鹽邊縣“鄉財縣管”財政管理暫行辦法》（表10.15），規定鄉（鎮）的預算內、預算外資金、上級撥入經費、政府性基金、專項資金（除有政策規定需實行縣級報賬的專項資金）及其他資金等所有財政性資金均通過縣鄉管中心賬戶統一收付，撤銷各鄉（鎮）在各金融機構的原有賬戶，由縣鄉管中心統一開設“基本結算戶”和“基本支出戶”兩個賬戶，各鄉鎮隻開設“備用金戶”、“專項資金戶”和“村級資金戶”三個賬戶。四川省安嶽縣從2005年起實行“鄉財縣（代）管”體製。其主要內容是：在原“定收定支、收支包幹、上解（補助）定額”的鄉鎮財政管理體製的基礎上，實行“以收定補，最低保障，包幹使用”的管理辦法，即：取消鄉鎮級收入和鄉鎮國庫，將原鄉鎮級收入全部劃為縣級收入，縣對鄉鎮重新核定上劃收入的補助數，在此基礎上，結合全縣財力狀況，實行人均最低財力保障，按照“以收定補，最低保障”確定的財力由鄉鎮包幹使用。