眾所周知，我國縣鄉財政管理體製存在著較大問題。迄今為止，大量文獻集中於分析縣鄉財政的困難問題，對政府有關政策（如農村稅費改革）及其結果的解讀，研究縣鄉財政管理體製的具體運行問題和對策等，但是從多級財政視角總體上把握和研究縣鄉財政管理體製及其運行，並剖析縣鄉級政府事權、收入權和支出權的劃分和運作問題的實證分析研究較為缺乏。而真正的規則框架恰恰需要在這一分析研究的基礎上加以提出。縣鄉財政管理體製問題直接關係到一係列問題，包括上級政府對縣鄉的財政管理體製問題，縣對鄉財政管理體製問題，縣鄉本身的財政管理體製問題，縣鄉財政收入問題，縣鄉財政支出問題，上級對鄉轉移支付問題，還包括各級政府之間事權、支出責任、收入權的劃分。本章主要以分析多級財政體製與政府間關係為切入點，探討對縣和對鄉財政管理體製中所存在的問題。本章首先分析上級對縣和對鄉財政管理體製的狀況、特點、問題及其成因，梳理各級政府之間的事權、收入權和支出權的劃分和運作問題，然後從規範角度提出解決縣鄉財政管理體製問題的一些思路。
一 我國縣鄉財政的現狀與問題
近年來，隨著中央政府轉移支付的增加，我國財政困難縣的數量在大幅下降。2005年全國財政困難縣791個，占縣級單位總數的28%。2005年以來，中央財政投入，實施以緩解縣鄉財政困難為目標的“三獎一補”政策，激勵全國財政困難縣鄉加快解困。2005—2007年，中央財政投入700多億元資金用於“三獎一補”轉移支付，財政困難縣數量下降到2007年的27個。不過，“三獎一補”政策事實上隻是緩解了財政困難縣的財政狀況。迄今為止，我國縣鄉財政困境依然沒有得到根本性轉變。我國縣鄉財政的主要問題體現為：一是縣鄉收支矛盾突出，收支缺口巨大；二是縣鄉債務規模龐大，債務負擔沉重；三是縣鄉財政缺少主體稅種，嚴重依賴土地財政；四是縣鄉財政自給度低，嚴重依賴轉移支付；五是縣鄉財政支出結構不合理，支出效率低下。
（一）縣鄉收支矛盾突出，收支缺口巨大
近些年，我國經濟高速增長，目前經濟總量已經居於世界第二。隨著經濟的快速增長，我國的一般預算收入也以更快速度快速增長，一般預算收入占GDP的比重也在提高。全國一般預算收入從2001年的1.64萬億元增長到了2011年的10.52萬億元。一般預算收入占GDP的比重從2001年的14.96%上升到了2011年的21.98%。從財政收入的絕對規模來看，無論是東部發達省份的縣鄉，還是西部落後地區的縣鄉，都實現了突破性的擴大。以我們調研的四川省安嶽縣為例，2005年安嶽縣地方一般預算收入僅為1.64億元，2010年達到6.31億元。2005年該縣的財政收入總計金額（包括一般預算收入、政府基金收入、預算外收入和上級轉移支付收入）為7.1億元，而2010年，該縣的財政收入總計金額已經達到了30.0億元。這裏，主要是安嶽縣獲得的大量中央轉移支付解釋了該縣財政收入總計金額與地方一般預算收入之間的巨大差距。2005年，安嶽縣獲得的中央和省轉移支付收入6.0億元，2010年，該數字達到了20.0億元。
盡管縣、鄉鎮級本級財政收入兩者合計絕對規模較之於過去在不斷地增大，但是其在全國財政收入中的占比仍然偏低。從全國各級政府的分級財政收入情況看，中央、省和地級政府的本級廣義財政收入（一般預算收入合計、基金收入和預算外收入三者合計總額）均高於縣級和鄉鎮級財政收入。
由於我國稅製和稅收收入征管和分配體製沒有發生大的變化，縣鄉兩級本級財政收入合計占比偏低這一格局迄今為止並沒有發生明顯的變化。盡管縣鄉的本級財政收入規模在不斷擴大，從總體上看，本級財政收入的擴大還不能夠有效地滿足縣鄉兩級的財政支出需要。據國家發展改革委員會發布的一份報告顯示，2007年，全國平均每個縣的財政赤字約為1個億，全國赤字縣占到了全國縣域比重的75%。作為基層的政府，縣鄉政府承擔了大量的事權。縣鄉政府需要提供義務教育、本區域內基礎設施、社會治安、環境保護和行政管理等區域內的公共物品。不僅如此，在國防等全國性的公共物品方麵，縣鄉政府也負有一定的支出責任，如縣級政府需要對退伍軍人進行就業安置，要給傷殘軍人應有的社會保障。同時，縣鄉兩級政府還需要支持地方經濟的發展。近些年來，隨著國家民生政策的逐步落實，如實行義務教育階段免學費、新型農村合作醫療製度、新型農村養老製度等，這些政策的有效實行都需要縣鄉財政的配套支持。此外，從去年開始中央政府要求各地政府限期興建保障房，也給地方政府增加了許多支出負擔。縣鄉兩級政府需要履行的事權大多有剛性強、欠賬多、支出基數大等特點，因此無法壓縮，增長也較快。以四川省安嶽縣為例，該縣2005年的財政支出總計為7.7億元，而到2010年該縣財政支出達到了33.2億元。其支出主要依賴中央和省（其中主要是中央）的轉移支付。
到目前為止，鑒於財政體製情況沒有發生明顯的變化，全國上述縣鄉財政收支缺口大問題仍然存在，仍然是一個較為普遍的現象。這一問題在不發達地區表現得更為嚴重，因為不發達地方經濟相對落後，沒有充足的稅源，提供基本公共產品和彌補其他各種必要支出的資金需要量大，需要墊補的收支空缺占其本級財政收入的比例一般也大。發達地方稅源相對充足，財政收入較多，但其對基本公共服務和其他諸如一般和經濟基礎設施水平的要求也高，其最後支出水平也高，但其中很多支出的必要程度較低。而很多超出必要程度的支出，無論是在發達地區還是在不發達地區，往往需要通過舉債等手段解決。
（二）縣鄉債務規模龐大，債務負擔沉重
縣鄉政府的財政收支缺口的彌補不外乎征稅、收費（包括攤牌）和舉債這三種基本途徑。我國地方政府沒有稅收的立法權，因此不可能通過增加稅種來增加稅收收入，而地方稅基的擴大和稅源的壯實是一個緩慢發展的過程。同時，對於仍然處於“清費改稅”階段的地方政府來說，增加收費來彌補財政收支缺口也並不可行，而攤派也需要師出有名，並且不能反複施行。盡管，我國大多數的地方政府還沒有取得通過發債籌資的權限，但在地方財政實際運行中，各地政府正是普遍通過舉債來彌補財政收支缺口的。縣鄉兩級政府也不例外，主要通過各種方式的舉債來彌補這一缺口。從財政部財政科學研究所趙全厚等學者截至2008年年底的直接調查結果來看，無論東部、中部，還是西部，縣鄉政府債務問題比較嚴重，各典型調查縣市中縣鄉級政府性直接債務總額（不含或有、擔保債務）普遍超過了年度地方一般預算收入的水平，甚至達到地方一般預算收入的20多倍。一些學者估計2005年我國縣鄉政府財政債務規模為4000多億元，另一些學者甚至估計在1萬億元左右。截至2008年年底，縣（市）級地方政府的負債規模，據裏昂信貸證券的估計，應為3萬億元左右。縣鄉政府借債主要通過以下三種途徑形成的：（1）直接的、規範的融資。較為規範的政府財政債務融資大多數是中央政府規定的融資方式，如國債轉貸、國際金融組織貸款、國外貸款、國家農業綜合開發貸款、中央代替地方發債等。（2）地方政府主要的延伸性平台。由於我國預算法規定，除中央政府特別指明的債務外，地方政府不得發行債券，也不能直接提供擔保，因此，不少地方政府采取建立城市建設投資公司作為平台進行融資。在很多地方，土地儲備整理中心也是地方政府融資的另外一個重要平台。地方政府的“土地滾動開發”為地方政府獲得大量相關收益，形成所謂的地方政府“第二財政”，但在“土地滾動開發”過程中，也需要大量舉債投入資金。而且許多儲備的土地，本來可以高價出讓，被地方政府低價或者零地價作為工業用地轉讓給外來投資企業。（3）通過拖欠的方式形成債務。許多承擔政府公共項目建設的公司往往不能及時拿到工程款，但是為了和政府部門進行下一步的合作，許多承包單位也隻能默認政府部門拖欠工程款的行為。
目前，引起人們較大關注的政府通過地方投融資平台而形成的負債，因為通過這種方式形成的負債目前規模巨大、風險較高。2008年4季度以來，為應對國際金融危機衝擊影響，我國實施四萬億投資計劃等一係列刺激政策，各地尤其是一些縣市也相應成立了投融資平台，地方債務規模急劇膨脹。所謂地方政府投融資平台主要是指地方政府組建的不同類型的投融資公司，包括城市建設投資公司、城建開發公司、城建資產經營公司、土地儲備整理中心等；政府通過劃撥土地等，組建一個資產和現金流大致可以達到融資標準的公司，必要時輔之以財政補貼等作為還款保證，融入資金後重點投向市政建設、公用事業等項目。我們可以發現地方融資公司承擔的項目大多具有公共物品或者準公共物品的特點，具有很大的外溢性，因此項目本身往往難以形成有效的現金流來彌補建造的成本。同時，作為地方政府領導，既然有了一個平台公司，就更偏向於利用這個平台公司融入更多的資本，建設更多的項目，從而突顯政績，並且地方政府領導一經更換，原來的政府領導也不需要為所形成的債務承擔任何責任。最後，地方政府融資平台本身所用於注冊的資產往往具有不可售性等特點，如政府辦公大樓和學校教學樓等，用這些資產作抵押，銀行無法拍賣，最終也隻能默認政府的欠款甚至違約行為。地方政府融資平台形成的直接和或有負債最終可能引發政府的債務危機。
根據國家審計署的報告，至2010年底，全國省、市、縣三級政府共設立投融資平台公司6576家，其中：省級165家、市級1648家、縣級4763家；有3個省級、29個市級、44個縣級政府設立的投融資平台公司均達10家以上。從這些公司的經營範圍看，以政府建設項目融資功能為主的3234家，兼有政府項目融資和投資建設功能的1173家，還進行其他經營活動的2169家。2010年底投融資平台公司政府性債務餘額49710.68億元，占地方政府性債務餘額的46.38%，其中：政府負有償還責任的債務31375.29億元、政府負有擔保責任的債務8143.71億元、其他相關債務10191.68億元，分別占63.12%、16.38%、20.50%。從債務償還看，有358家投融資平台公司通過借新還舊方式償還政府負有擔保責任的債務和其他相關債務1059.71億元，借新還舊率平均為55.20%；有148家投融資平台公司存在逾期債務80.04億元，逾期債務率平均為16.26%。審計發現，有1033家投融資平台公司存在虛假出資、注冊資本未到位、地方政府和部門違規注資、抽走資本等問題，涉及金額2441.5億元；由於投融資平台公司舉借的債務資金主要投向回收期較長的公益或準公益性項目，盈利能力較弱，有26.37%共計1734家投融資平台公司出現虧損。地方投融資平台公司舉債規模驚人，重慶的情況亦然。根據重慶市政府提供的資料，其旗下主要有八大政府融資平台，各家平台公司目前的負債率都超過70%或者更高，截止2010年底，其總債務規模超過3000億。根據重慶市審計局2011年8月公布的數據，重慶市所轄40個區縣2010年末的政府性債務餘額為2159億元，其中政府負有直接償還責任的占83%政府負有擔保責任的債務252億元，占12%；其他相關債務125億元，占5%。舉債主體中，融資平台公司債務達1581億，占比73%。有11個區縣的債務率高於100%，償債率高於20%，償債壓力較大，債務風險較高。重慶審計局還表示，20個區縣債務舉借存在違規貸款、擔保等問題，涉及金額76.1億元。又據央行重慶營管部公布的數據，截止2012年2月底，重慶地方政府融資平台的貸款餘額為4225億元，不良率為0.2%，處於相對較好水平。但是，上述重慶的負債數據和不良率數據估計都比實際情況偏低。國企負債和很多政府隱形負債是沒有統計在內的。而且大量問題貸款並不反映在正式公布的不良率之中。比如，重慶目前正在往下調整其未來經濟增長速度。國家開發銀行向重慶提供了近千億的貸款。比如，2010年，國家開發銀行支持重慶“二環八射”項目建設的貸款餘額為人民幣337.39億元人民幣，對項目的累計承諾貸款達506.83億元2009年，為支持重慶輕軌項目3、6號線項目承諾的貸款為人民幣111.9億元。但是，這些貸款的質量依賴於重慶市政府是否能夠繼續把足夠的資金投入到各種工程當中，其財政狀況是否能夠繼續化解還本付息的壓力。現有情況下，維持原有的高速巨量投資看來是成問題的。重慶市目前已經出現大量的問題地產。全市問題貸款的數量大幅上升已成必然。
實際上國家審計署所公布的地方政府投融資平台公司負債規模仍然是保守的估算結果。大量的隱性或有負債，如政府通過地方企業的大量隱性擔保並沒有算在內。實際上，有些縣鄉政府甚至已經到了破產的邊緣，甚至於公務員的工資也需要依靠銀行的貸款才能發放。據權威報告顯示，鄉鎮一級地方政府的負債每年以20%的速度增長，目前保守估計在1萬億以上，按照很多地方財政收入狀況和“破產標準”，我國鄉鎮一級很多政府都早已破產，很多鄉鎮麵對巨額債務甚至製定了“百年”還債計劃。隻是一方麵由於我國法律沒有規定政府的破產程序，另一方麵，上級政府的轉移支付，或者專項資金的挪用，拖欠的施工費用和銀行貸款利息給了縣鄉政府喘息的機會，從而沒有出現政府破產的情況。
安嶽縣近年來也推行財政擴張和赤字財政的政策，債務規模也有著較快的增長。截至2005年底，安嶽縣共有債務144099萬元，其中：縣本級債務84798萬元，鄉鎮債務總額為59301萬元，分別占58.8%和41.2%。負債主要用於投資興辦企業、教育支出衛生、公共設施建設、彌補日常開支等支出。另外，有很大一部分債務是關閉合作基金會政府兜底負債，達到了1444萬元。截至2010年底，安嶽縣共有債務約20億元，其中：縣本級債務總額在17億元左右，鄉鎮債權總額大約有3億元，分別占85%和15%。其中，糧食部門政策性掛賬負債約3億元，交通部門負債約8億元，教育支出負債約1.3億元，土地部門征地負債約1.6億元，支持城鎮基礎設施建設負債約1.7億元。目前，安嶽縣政府融資主要通過4家融資平台公司進行：國有資產經營公司、興安公司（為城市基礎設施建設融資）、交通投資有限公司和思源投資有限公司（為水利建設融資）。從2005—2010年，縣鄉兩級的債務總額年均增長6.8%。2010年，安嶽縣的縣鄉債務總額達到了該縣地方一般預算收入的4.6倍，與很多其他縣市一樣，該縣目前存在一定的還本付息壓力，借新債還舊債的“滾雪球”效應比較明顯。
（三）縣鄉財政缺少主體稅種，嚴重依賴土地財政
1994年分稅製改革以後，中央對地方的主要稅收收入實行了分成，比如增值稅，中央分享增值稅收入的75%，而省級及其以下政府隻占有增值稅收入的25%。在很多省，省、市兩級政府從縣裏餘下的25%增值稅收入部分中提取分成，分成比例在不同的縣市大小不一。浙江省屬於例外，省市兩級沒有參加增值稅分成。從2002年起，個人所得稅和企業所得稅也改為共享稅。在當年，中央分享這兩項所得稅的50%，而省級及其以下政府隻占有這兩項所得稅收入的50%。而從2003年起，中央分享60%，省級及其以下政府隻分享40%。這進一步強化了縣鄉兩級財政主體稅種缺失問題。盡管目前政府也在著意培養地方政府的主體稅種，如新疆2010年6月啟動了資源稅的改革，原油和天然氣兩大資源都由從量計征改為從價計征，稅率均為5%，與此同時新疆資源稅明顯增加，但是資源稅也僅占新疆地方稅收的8%左右，不足以形成主體稅種。2000年，中央下發了《關於進行農村稅費改革試點工作的通知》。農村稅費改革首先在安徽省全省範圍內推開，接著其他省份開始選擇部分地區進行試點。2003年在全國範圍內展開。2004年，進一步加大了農村稅費改革力度，取消了除煙葉外的農業特產稅，逐步降低農業稅稅率，進行免征農業稅改革試點，並明確提出五年內全麵取消農業稅。2005年宣布取消牧業稅，全國免征農業稅的省份擴大為28個，2006年宣布全部取消農業稅。農村稅費改革的完成，對於以工業為主的東部省份形成的衝擊相對較小，而對以農業為主的西部省份的縣鄉則形成了較大的衝擊，尤其對分布在邊疆、邊遠地區、少數民族地區和國家自然林、水源保護地區，中心城市的邊遠地區和經濟不發達的農業縣和一些不適應發展工業的縣的衝擊更大，因為這些地區嚴重依賴第一產業的發展，農業稅取消以後，這些縣鄉也就失去了自己的主體稅種。另外，財政收入中的一次性收入比重在不斷增加，如契稅和耕地占用稅等。一次性收入是一種時點性收入，不會給未來帶來更多的財政收入，但卻有可能加大未來財政預算製定的收入基數。同時，本期財政收入的增加會刺激本期財政支出，而財政支出剛性會導致未來財政支出膨脹，加劇未來財政收支缺口。
從以上數據可以看出，2010年，安嶽縣地方一般預算收入結構發生了重大變化，稅收收入在地方一般預算收入的比重超過非稅收入的比重。但是通過分析，我們可以看到這種超越具有一定的偶然性。從2009年到2010年，營業稅從4393萬元增長到了6404萬元，增長率為45.8%；土地增值稅從1115萬元增長到4207萬元，增長率為277.3%；耕地占用稅從1709萬元增長到了5120萬元，增長率為199.6%。可見土地增值稅和耕地占用稅對地方一般預算收入的增長貢獻率大於營業稅的貢獻率。土地增值稅的快速增長與房地產市場的快速發展有關，安嶽房價已經從2005年均價1000元/平方米上升到了2010年的均價4000元/平方米，2011年在國家房地產宏觀調控政策影響下，土地增值稅已經出現下降趨勢。耕地占用稅具有特定性、一次性、限製性和開發性等不同於其他稅收的特點。因此，土地增值稅和耕地占用稅不可能成地方稅收體係中的主體稅種。可以作為主體稅種的營業稅和增長稅，盡管有了較快的增長，但是在稅收收入的比重仍然過低。因此，可以說，安嶽縣目前還沒形成像2005年前農業稅那樣的穩定持續的主體稅種，財政收入增長穩定性和質量不高。很多縣市都存在主體稅種的缺失問題。這一問題對縣鄉財政收入必然帶來一定的風險，因此許多縣鄉通過另一種方式來確保財政收入的穩定增長。目前，土地財政收入為地方政府所普遍采取的增加收入的方法，由此帶來的收入可以用於支出農村農業發展、城市建設和保障性安居工程，從而緩解一般預算支出的壓力。所謂的土地財政收入是指以土地及其地上附著物為載體的財政收入。土地財政收入最直接的表現為土地出讓收入。其實，除了正常的土地轉讓收入之外，地方政府還可獲得其他與“土地滾動開發”有關的多種相關收入。在“土地滾動開發”的第一輪過程中，地方政府在對某一地塊進行征收和開發規劃之初，該地塊和周邊房地產就往往開始上揚，這是因為政府的未來基礎設施投入和其他投入將資本化到這些房地產，導致其增值。隨著這些房地產的增值，政府的稅、費收入也隨著上升。反映在市場上，房地產價格上升，其中包含了大量的政府稅費收入。政府的基礎設施投入和其他投入越多，這些投入資本化到房地產的程度越高，政府的稅費收入也越高。更有甚者，城市投資公司和一些房地產開發公司本身就為地方政府所掌控，因此地方政府還可以從這些公司的直接投資和開發中獲益。其後，地方政府將獲得的部分稅、費和利潤收入，外加新債收入，又投入到土地征收、開發和基礎設施投入，從而進入下一輪的“土地滾動開發”。