原來蘇聯實行福利性質的住房製度，住房由國家統一分配，居民免費享用。轉軌後俄羅斯推行大規模的住房製度改革，目標是向市場化住房製度過渡。改革的開端是推行住房私有化，讓所有居民無償獲得所住房屋的所有權，當時規定了一定的標準，超標部分由居民出資購買。住房無償私有化的最大成果是使居民獲得了改善住房條件的最初資本，一、二級房地產市場迅速地建立起來。
到2002年，俄羅斯人均住房麵積已達到19平方米，2004年達到19.7平方米，但低收入居民住房難的問題仍未得到徹底解決。俄羅斯住宅市場存在諸多的問題，主要是大多數人需要住房，但是卻買不起；現有住房建設數量不能滿足居民的需求；俄羅斯缺乏有效運行的長期住房信貸體係；俄羅斯國內尚未製定出土地銷售和將土地劃歸住宅用地的有效辦法；市政機構缺乏用地規劃和城市建設文獻資料；住宅和公用設施質量差，住宅共用基礎設施老化程度嚴重；社會保障型住宅和為殘疾人、功勳老戰士和其他各類特定人群所建造的住宅發展太慢；建築文件審批程序複雜；住宅買賣中陷阱較多，當事人利益不能得到有效保障；住房價格持續上漲等。
因此，如何解決低收入居民住房問題，促進房地產市場發展成為俄羅斯政府關心的主要問題之一，該問題也引起了普京總統的重視。
一、住房改革計劃的出台
（一）普京總統在國情谘文中強調住房問題
普京總統在《2004年國情谘文》中特別強調了住房問題。他說：“現在我們應當一起來解決對於公民來說最迫切的問題，首先是住房問題、教育和醫療問題。即使現在收入水平提高了，人們往往也無法購房和改善居住條件。隻有高收入的人群能夠買得起住房，年輕家庭沒有購房能力。對於俄羅斯的大部分勞動者來說，應當保障他們能夠在市場上買到住房，同時向貧困居民提供社會住房。俄羅斯政府、地區和地方政府應當製定這樣的目標：到2010年至少使1/3的居民（而不是像現在這樣，隻有1/10的居民）能夠依靠積蓄和利用住房貸款購買現代居所。”在2005年的國情谘文中，普京又提出：“要采取步驟，使國家在宏觀經濟穩定方麵所取得的成就能夠給人們帶來實惠，使這些經濟增長數字對俄羅斯公民來說，不再是空洞抽象的東西。”這些都為政府簽署製定《2002～2010年俄羅斯聯邦住宅目標綱要》和實施包括住房在內的四大“國家優先項目計劃”提出了要求。
（二）通過有關住房改革的法律、法規
2004年12月22日，俄羅斯國家杜馬審議並最終三讀通過了住房改革的法律草案，從2005年1月1日起，該住房改革的法律開始生效。按照新法律，俄羅斯有望在2010年前每年新建住宅8000萬平方米，並使人均住宅麵積由2004年的19.7平方米上升到21.7平方米。對於殘疾人等收入無保障、生活困難的居民，國家或地方政府將給予住房補助。2004年12月底，俄羅斯國家杜馬又審議通過了《銀行按揭法》。按照該法規定，按揭貸款的間接費用將會減少，貸款利率降低1～1.5個百分點。這兩部法律的出台，為住房改革奠定了法律製度基礎。
（三）製定《2002～2010年俄聯邦住房目標綱要》，確定住房改革的基本方針
2005年12月31日，俄羅斯政府通過了第865號決議，批準了《2002～2010年俄聯邦住房目標綱要》。綱要確定了住房改革的基本方針，其最終目的是建立發達的房地產市場，開拓多種融資渠道，保障各階層居民住上安全舒適的房屋。
（四）實施“住房”國家優先計劃項目
2005年9月5日，普京總統召集政府、議會和地方領導開會，開始實施“國家優先計劃”。住房國家優先計劃項目的全稱為“為俄羅斯居民提供普及型適用住房計劃”，其實施方向及主要任務包括提高住房普及率、提高住房貸款額度、擴大住宅建築及公共基礎設施改造、履行國家義務，為聯邦法律義務範圍內的公民提供住房等。“住房”國家優先計劃項目實際是對《2002～2010年俄聯邦住宅目標綱要》的具體實施。