自1994年，分稅製改革在全國推行，為了減輕分稅製改革的阻力，中央不得不采取了“存量不變，增量調整”的稅收返還辦法。由於稅收返還額是依據基數法來測算的，這樣經濟發達的東部沿海地區自然返還得多，經濟欠發達的中西部地區則返還得少。所以，1994年的分稅製改革，因為這種不規範的稅收返還而未能發揮它在協調區域經濟發展中應該起到的作用。因此，在現有稅收返還製度的基礎上，盡快建立規範化的中央財政轉移支付製度是當務之急。（1）提高中央財政的汲取能力，這是建立有效的中央財政轉移支付製度的前提條件。中央財政在財政初次分配中應占有較大的比重，才能保證有足夠的財力用於對地方的轉移支付，才能通過轉移支付逐步促進經濟落後地區的經濟發展，提供社會公共服務水平，逐步縮小發達地區與落後地區的經濟發展水平。所以，中央政府在“九五”時期應采取各種有力措施，加大稅收征管力度，實行“完稅政策”，適當調整國民收入分配格局，逐步提高中央財政收入所占比例。爭取在“九五”期間中央財政收入與地方財政收入之比應達到6：4，中央財政支出與地方財政支出之比應達到4：6。也就是說，中央應通過轉移支付把1／3的收入撥付給地方。（2）重新核定中央政府對地方政府轉移支付資金的支付方式，按照“因素法”確定中央財政的轉移支付額。轉移支付製度的主要功能還在於平衡各地財政能力的差異，以保證各地有大致相同的條件提供大致相同的公共服務。為此，對特定地區的轉移支付額的多少，必須同該地的經濟發展水平、稅負高低、城市化程度、民族風俗、人口、教育狀況和對財政支出的需求等因素相聯係，按照這些因素影響程度大小確定計分標準。各地統一標準計分，從而確定財政支出水平。（3）建立以橫向平衡為主的轉移支付製度。財政轉移支付一般包括縱向平衡和橫向平衡，前者是上級政府對下級政府的撥款，是保證各地方政府提供的公共服務水平基本均衡而給予的補助。各個國家的具體情況不同，其轉移支付的結構也具有較大差異，國內有些學者如胡鞍鋼教授認為以縱向轉移為主益處頗多。更有利於從製度安排上幫助欠發達地區。但我們認為，考慮到中國的實際情況，似應該選擇以橫向平衡為主的轉移支付製度。這是因為我國財政收入的集中度不是太高，中央財力十分有限。而且，一個國家內不同地區之間經濟發展程度差異的直接表現就是發達地區財政收入充裕，而落後地區財政狀況拮據。這是財政橫向失衡的表現。而與此同時，落後地區的基礎設施投資支出要比發達地區需要量更大。與落後地區相比。發達地區的財政資金的邊際效用是遞減的。這就需要中央政府從整體利益出發，采取轉移支付的方法在地區之間實現預算調劑，扶持落後地區的發展，增加財政資金的邊際效用，以實現橫向均衡目標。（4）把建立轉移支付製度和推進國有企業改革有機地結合起來。能否搞好國有企業改革，培育起與社會主義市場經濟體製相適應的微觀主體是我國經濟體製改革成敗的關鍵。對於這一點，人們已達成共識。問題是。我們還應認識到，進一步深化國有企業改革，也是實現政府職能轉換，有效發揮轉移支付作用的一個關鍵性舉措。我們不得不承認。在國有企業比重較大的中西部地區，相當一部分企業由於經濟效益普遍低下、虧損嚴重，早已成為地方財政的繁重負擔。減輕這一負擔的有效途徑就是明確界定國有企業的有效覆蓋麵，盡快退出競爭性行業。隻有下決心做出這樣的選擇，才能從體製上解決政府經濟職能轉變問題。才能把有限的轉移支付資金用到基礎性設施等公共產品的供給上來，提高轉移支付資金的使用效率。（5）創造條件，逐步實現全國基本公共服務大致均等化。地區間公共服務水平的差距與地區間經濟發展水平差距是互相影響、互相製約的。落後地區由於基礎設施及其他公共服務水平較差，安排在這些地區的項目自然也較差，這就使得國家和其他投資主體在進行投資的區域選擇時，容易向經濟較發達、公共服務水平較高的地區傾斜。而越是如此，後進地區公共服務水平的改善和提高。也就缺乏推動力。經濟學常識告訴我們，地區間的經濟發展和公共服務水平的差距過大，不僅將造成勞動力的非正常流動，社會的不穩定，而且還會對資源的合理配置、社會公平與效率目標的實現，產生嚴重的影響和後果。然而，一般來說，在現代市場經濟條件下，各地公共服務水平的大致均衡發展及在此基礎上的地區間經濟協調成長，不能完全視為一個應由市場力量去解決的自發過程。恰恰相反，社會公共產品和公共服務的提供，正是一種在“市場失效”條件下的政府責任和政府行為。隻要每一個地區在依法組織財政收入時做出了同等程度的努力並具有基本相同的工作效率，那麼，中央政府就應該通過建立一套完整、有效的政府間的轉移支付製度，以保證自然資源、經濟環境迥異的各個地區都能享受到大致相同的公共服務水平。這既是市場經濟條件下財政管理體製實現公平目標的一個基本要求，也是政府特別是中央政府的一項義不容辭的責任。當然，對於中國這樣一個至今未走出二元經濟境況的發展中大國來說，由於東部和中西部、城市和鄉村區域發展差別巨大，國家財政特別是中央財政相對匱乏，因此，目前提出公共服務均等化的要求顯然有點操之過急。既然如此，我們不得不分兩步走，先是降格以求，把“公平”的目標落在各地至少享有基本的公共服務上，例如普及初級義務教育、初級衛生保健、村村通路通電並保障安全飲水、建立以保障全體國民基本生存需求為標準的社會安全網等等。待條件成熟以後，如中央財力明顯增強，中央地方財政關係基本理順，再把實現各地公共服務水平大致均等化作為中央財政轉移支付製度的首要目標。
第19章 區域經濟發展的政策構建(2)（1 / 3）