本土跨境高等教育相關法規的比較研究
教育視野
作者：嚴茂紅
摘 要： 加強教育涉外法律法規體係建設，是教育領域綜合改革的必然要求。現將中國大陸、香港與馬來西亞頒布的本土跨境高等教育的相關法規，從辦學屬性、準入門檻、審批權力、質量評估等四個層麵進行比較，進而對中國內地的中外合作辦學相關法規建設產生四點啟示：將中外合作辦學屬性劃分為營利性和非營利性兩種；確立分類管理的思路，同時設置最低準入標準；整合目前合作辦學的審批權，既集中一部分審批權到專職部門，又下放一部分審批權給各高校；建立由政府部門、辦學機構和社會組織形成的合作辦學質量保障體係。
關鍵詞： 跨境高等教育 中外合作辦學 非本地課程 私立高等教育 法規比較
在經濟全球化和教育國際化的時代背景下，跨境高等教育在世界各地發展很快。作為亞洲主要的跨境高等教育輸入國（地區），中國大陸、香港與馬來西亞在20世紀90年代相繼頒布國內（地區）規範本土跨境高等教育的專門法規，經過二十多年的發展，香港的“非本地課程”與馬來西亞的“私立高等教育”已經發展成為香港與馬來西亞開展本土跨境高等教育的國際名片，中國內地的“中外合作辦學”在發展過程中卻出現“辦學屬性界定相互矛盾”[1]、“引進的高等教育資源質量良莠不齊”[2]、“審批方式單一，審批效率低下”[3]和“重審批，輕監管”[4]等問題。根據黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關於全麵推進依法治國若幹重大問題的決定》精神，加強教育涉外法律法規體係建設，是教育事業蓬勃發展和教育領域綜合改革的必然要求[5]。本文從中國大陸、香港與馬來西亞在本土開展跨境高等教育的實際情況出發，比較三者各自的相關法規，以期為中國內地的中外合作辦學相關法規建設提供借鑒。
1.相關概念
聯合國教科文組織和經濟合作發展組織頒布的《保障跨國界高等教育辦學質量的指導方針（中文版）》，將“跨國界高等教育”即本文所指的“跨境高等教育”定義為：“在教師、學生、課程、機構/辦學者跨越國家管轄邊界情況下開展的高等教育。跨國界高等教育可包括公共/私立以及非營利和營利性辦學者開辦的高等教育。其模式多種多樣，既包括麵對麵的學習（也有多種形式，如學生出國留學和校園設在國外），也包括遠程學習（采用多種技術，包括電子學習）。”[6]“本土跨境高等教育”就是指在本國（地區）疆域內開展的跨境高等教育。
20世紀90年代，在本土跨境高等教育蓬勃發展的背景下，中國大陸、香港與馬來西亞立足規範和保證本土跨境高等教育的秩序和質量，幾乎同時出台了包含規範本土跨境高等教育的性質、設立、審批、質量評估等條款的法律法規。中國大陸於1995年頒布了《中外合作辦學暫行規定》，後又頒布了《中華人民共和國中外合作辦學條例》（以下簡稱《條例》）和《中華人民共和國中外合作辦學條例實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》），“中外合作辦學”是指中國教育機構與外國教育機構在中國境內合作舉辦以中國公民為主要招生對象的教育機構的活動[7]。香港於1996年頒布了《非本地高等及專業教育（規管）條例》（以下簡稱《（規管）條例》），條例中涉及的“非本地課程”是指於香港進行的令學員獲頒授非本地資格的高等及專業教育課程[8]。馬來西亞於1996年頒布了《私立高等教育法》和《國家認證委員會法》，“私立高等教育”是指並非由政府建立或維持的教育機構（包括《私立高等教育法》認可和注冊的大學、大學學院或大學分校）提供的高等教育或遠程教育[9]。
2.本土跨境高等教育相關法規的比較
2.1辦學屬性的比較
香港在加入WTO時承諾全麵開放教育服務貿易，同時在製定本土法時將“非本地課程”認定為商業存在。《（規管）條例》中明確規定，製定本條例的目的是要防止未符合注冊準則的非本地課程在香港開辦，以保障香港消費者的權益。馬來西亞雖然在加入WTO時沒有承諾開放教育服務貿易，但是馬來西亞的本土跨境高等教育在實際運行中卻是按照商業屬性進行管理。馬來西亞《私立高等教育法》規定，外國高等教育機構在馬來西亞開展跨境高等教育，必須在當地注冊一家公司，以公司的名義建立私立院校。
相比香港與馬來西亞從相關法規層麵明確跨境高等教育辦學的商業屬性，中國內地的合作辦學相關法規卻明顯表現為兩對矛盾：一方麵，國內法與國際法之間相互矛盾。《辦學條例》規定：中外合作辦學屬於公益性事業，是中國教育事業的組成部分。中國大陸在加入WTO時已經部分承諾開放教育服務貿易，中外合作辦學理應屬於一種商業存在。另一方麵，國內相關法規之間相互矛盾。《實施辦法》第28條規定：中外合作辦學機構不得從事營利性經營活動，同時《實施辦法》第31條規定：中外合作辦學者要求取得合理回報的，應當按照《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》的規定執行。這種相互矛盾的規定阻礙了中國大陸合作辦學的進一步發展。