——我國城市基層社會管理體係的完善與創新
特別策劃
作者：李靜周沛
2月19日，胡錦濤總書記在省部級主要領導幹部社會管理及其創新專題研討班開班式上發表重要講話，提出要“進一步加強和完善基層社會管理和服務體係，把人力、財力、物力更多投到基層，努力夯實基層組織、壯大基層力量、整合基層資源、強化基礎工作，強化城鄉社區自治和服務功能，健全新型社區管理和服務體製”。當前，麵對我國社會結構、社會組織形式及社會價值理念的深刻變化，從中央到地方都大力倡導提高社會管理科學化水平。基層社區作為促進社會和諧穩定的前沿，是聯係群眾的紐帶，服務社會的窗口，更是社會管理的根基之所在。可以說，基層社會管理之好壞，密切關係著人民生活幸福安康能否實現。我們必須立足基層，更新社會管理觀念，整合基層資源，創新社會管理體製，完善基層社會管理體係，構建基層社會管理的新格局。
一、從“單位人”到“社區人”：完善與創新基層社會管理體係的現實背景
改革開放30餘年來，我國社會結構的一大變化是大量社會成員由“單位人”轉變為“社區人”。大量社會成員身份的轉變，給我國基層社會管理帶來了諸多難題。其中最為突出的問題是隨著單位製的解體，原有的單位組織管理網絡弱化，而我國社區發展明顯滯後，尚不足以承擔基層社會管理重任。一些基層的社會糾紛和社會矛盾由於不能及時解決或處理不當，影響了當地社會的安定團結。社會結構的深刻變化要求社會管理體製的創新。麵對日益複雜的現實情況，必須轉變基層的社會管理體製並加以完善。
二、從“管製”到“治理”：完善與創新基層社會管理體係的理論基礎
“管製”和“治理”是管理社會事務的兩種不同行為方式，二者在諸多方麵存在著差異。
一是行為主體及權威來源不同，從一元到多元。傳統的“管製”強調政府在社會管理中的絕對地位，管理行為的主體及權威的全部來源都隻能是政府，呈現出典型的一元化特征。而“治理”雖也需要權威，但來源渠道不一定是政府，更強調政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作、強製與自願的合作，更多的是依靠合作網絡的權威，是一個多元參與的結構體係。
二是權力運行的向度不同，從自上而下到上下互動。“管製”的權力運行方式總是自上而下，依靠政府的政治權威，通過強製的行政命令，對社會事務進行單一向度的管理。而“治理”則非常強調權力的上下互動，強調通過合作、協商、參與等方式實現對社會事務的管理，是一種建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作，其權力運行的向度是多元的、雙向互動的。
三是社會參與程度的不同，從強調服從到鼓勵參與。政府“管製”因推崇權力的唯一性及絕對性，非常強調社會對其絕對服從，排斥社會參與，以便政府對社會控製及管理的順利實施，但也造成社會參與性及政府回應性的嚴重不足。“治理”則強調合作網絡的構建，重視公民社會的培養，鼓勵多元參與，強調民眾通過社區、NGO、NPO等社會組織與政府對話，表達自身利益訴求，廣泛參與社會事務的管理。
四是管理方式的不同，從控製、規製、法製到服務、協調、回應。“管製”強調政府對社會的絕對控製，強調結構規製和行動規製，實行統一化管理，較少容忍差異性、多元化的存在。“治理”體係則是一個多主體平等參與的對話網絡，以服務於各成員為宗旨，以成員的共同利益為追求目標，強調通過合約參與者的自律行為、互動性減少規製成本，增加公共事務的回應性。
從“管製”到“治理”，不僅是行為方式的轉變，更體現了價值理念的嬗變。通過治理的實現，政府對於基層社會事務將由直接管理、控製變為引導、協調多元參與。所以，治理是一個更契合現實的理念，是一種更能實現基層社會管理良性運行的行為方式。