三、從“依賴政府”到“發展社區”：完善與創新基層社會管理體係的路徑選擇
當前，我國正處於發展的重要戰略機遇期，同時也是社會矛盾集中凸顯期，要想在基層實現胡錦濤總書記提出的“協調社會關係、規範社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩定”等社會管理的基本任務，就必須創新並完善我國城市基層社會管理體係，完成從“政府管製”到“社區治理”的重大轉變。
首先，要以轉變政府職能為首要前提。一方麵，政府必須厘清行政事務與社區自治事務、政府委托事務與社區自治事務的邊界，實現國家權力運作模式由“統製”、“管製”向治理、自治的轉變，實現由政府絕對主導向引導、疏導的轉變，實現由行政命令向協調、溝通的轉變，實現由直接提供服務向購買服務的轉變，實現由管理向服務的轉變，最終實現由“全能政府”、“管製政府”向“有限政府”、“服務政府”的華麗轉身；另一方麵，政府應該專注於指導和幫助社區成立社區組織，為社區提供法律法規及政策方麵的支持，幫助社區大力提高其自治能力，在資金投入、設施建設、人員配備等方麵給予社區大力支持，確立社區在基層社會管理中的主體地位。要改變“管製”模式下，政府直接向社區提供公共產品的做法，變“服務生產者”為“服務購買者”，通過鼓勵、扶持一批NGO、NPO等社會組織，使之有能力承擔生產公共產品、提供公共服務的重任，促使政府實現從“全麵幹預社區”到“政策引導扶持”的職能轉變。
其次，要以多元參與為實現途徑。一方麵，要激發和培育社區居民的公共精神和參與意識，強化社區居民的公民意識和身份認同，構建社區公共意識。要推動社區製度規範化、配套化建設，完善社區居委會及業主委員會的建設，暢通社區居民利益表達渠道，從軟件和硬件兩方麵來推動社區居民的積極參與；另一方麵，要積極培育和發展NGO、NPO等社會組織，政府取消對其進入社區的政策性障礙，並從財政、稅收、準入登記等方麵對其提供政策及資金上的支持，鼓勵其獲得在社區內開展活動的持續資源，規範相關社會組織行為，實現政府、社區、居民與社會組織的良性互動與良好合作。
再次，要以加大投入為實現保障。一是要加大人員方麵的投入，加強專業人員培訓。政府要選派一部分具有社區管理及服務專業知識、掌握專業技能的人員進入社區，更要加強對現有社區服務工作人員的專業培訓，通過關於社區管理及服務知識的教育培訓，建設一支高水平的社區管理及服務人才隊伍，努力夯實基層組織，壯大基層力量。二是要加大資金方麵的投入，將更多的財政資源投入基層社區。加大政府財政轉移支付能力，財政預算支出適當向社區傾斜，另外可以通過政策導向，引導企業、社會組織等對社區建設進行投入，實現社區建設資金來源的多元化。三是要加大物資方麵的投入，加快社區基礎設施建設。對原有的社區基礎設施加以修繕，並興建一批新的設施，如社區活動中心、社區服務中心、社區遊樂健身設施等。
最後，要以社區發展為目標追求。一方麵，通過轉變社區治理觀念，實現社區治理的善治模式；通過構建社區利益協調機製，完善多元社區治理主體；通過與時俱進的製度建設，為社區治理提供製度保障；通過完善責任監管，形成監督與約束機製。通過以上建設，實現社區自身的發展，增強其自治能力，使其真正成為基層社會管理的主體；另一方麵，社區治理也並不是完全摒棄政府作用的自治，必須堅持發揮政府的引導、協調作用，在“黨委領導、政府負責、社會協調、公眾參與”的社會管理格局下，實現社區的發展，最終實現城市基層社會管理的有序進行。
作者：周沛為南京大學政府管理學院教授，博士生導師
（責編/張立新）