基層政府：體製性衝突與治理危機
精品力作
作者：趙樹凱
深入觀察基層政府內部的運行過程，可以發現，雖然整個政府係統在政治語言上具有高度一致性，但是，實際的政府運行充滿了矛盾。在許多情況下，基層領導幹部不僅不太認同上級政府的政策措施，也不太認同上級領導的能力品行；基層黨委部門和行政部門的權力紛爭在增加，行政係統自身不同部門之間的矛盾也在增多。所有這些衝突，都嚴重損害了政府權威和治理的效率，直接造成鄉村治理的低質。進一步說，是政府本身的體製性衝突造成了鄉村治理不善。不論經濟增長，還是公共服務增加，都不能自動解決這種衝突。治理危機既困擾中央政府和地方政府，也困擾基層官員和基層民眾。
基層治理狀況是國家治理能力的集中體現。或者說，國家治理體係和治理能力的有效程度，要通過基層治理的績效反映出來。
顯然，當下的基層治理存在突出問題。這些問題主要表現在兩個層麵，一個是社會層麵，一個是政府層麵。從社會層麵看，鄉村社會衝突加劇，鄉村民眾針對基層政府的抗爭活動增加，包括衝突的種類增加、介入衝突的社會群體增加、衝突的總體規模也在擴展；從政府層麵看，不同層級政府之間的關係趨於緊張，上下級政府之間、同級政府部門之間，彼此間信任下降，互動中的不合作增加。這種政府體係內部的信任下降和摩擦增加，不僅表現在行政機構之間，也表現在黨組織和行政組織之間，還表現在政府組織與社會組織之間。社會層麵的衝突與政府體製自身的衝突有著內在聯係，政府體製的自身衝突直接孕育催生了大量社會衝突。
現在基層鄉村陷入了“強發展”與“弱治理”的困局
如果把“發展”與“治理”作為觀察中國鄉村的兩個視角，可以說，現在基層鄉村陷入了“強發展”與“弱治理”的困局。進入新世紀十多年來，中國農村的發展形勢良好。農民收入快速增長，公共物品供給快速增加，農民生活顯著改善。但是，從治理的角度看，快速的發展並沒有帶來良好的治理，或者說，治理的質量並沒有獲得與經濟社會發展相適應的提升，相反，諸多方麵治理的質量還在下降。這種“強發展和弱治理”的現象，不僅成為人們理解中國發展的困惑，而且也在加劇社會的緊張和不安，並引發人們對於未來中國走向的疑慮。
如果曆史地考察，可以發現，這種發展與治理的不平衡並非始於近十年。
1980年代中後期，農村中的衝突現象開始顯現，政策語言的表述是“幹群關係緊張”“群體性事件增加”，大量衝突圍繞農民稅費負擔而展開。當時，中央政府規定了農民稅費負擔的標準，並加強了對地方政府行為的監管。與此同時，各級政府強調：解決農民負擔過重，根本上是加快經濟發展問題，提高農民收入。“發展是硬道理”被提到更高程度。在整個1990年代，農村經濟保持了較快發展，但是，農民稅費負擔引起的社會衝突迅速增加，如地方政府強製農民集資修路、建學校、發幹部工資等生出各種抵抗，衝突規模不斷擴大，衝突程度不斷激化。可見，經濟發展和收入增加並沒有解決農民負擔問題引發的鄉村衝突，治理危機仍在加深。
從2000年開始，中央政府決定開展稅費改革，並在2003年決定全麵取消農業稅。同時，決策層認識到：農村衝突增加的基本原因，是政府過度注重經濟發展，而忽略了公共服務和公共物品的投入。由此，農村政策的基調確定為“少取，多予，放活”。政府開始重視農村公共服務改善，在基礎設施、教育、醫療、養老、農業生產補貼等方麵投入大量資金。這些惠農政策受到了農民的高度評價和積極擁護。但是，在公共服務和農民生活顯著提升的條件下，農民與政府的關係並沒有根本改善，衝突和抵抗仍然廣泛發生。近幾年，對於基層政府來說，“維穩”任務日益沉重，成為政府工作中最頭疼的事情。由此看來，不論是快速的經濟增長，還是重大的公共物品投入，都未能從根本上改善鄉村治理。
政府本身的體製性衝突造成了鄉村治理不善
探索中國社會衝突加劇的發生發展過程，還應該著眼於政府體製本身。
考察發現，當前的政府治理體製存在著內在的邏輯衝突。為改善治理而推進的體製性措施，演化為兩種方向相反的體製性力量，在政府係統內部同時並存、相互糾纏、持續衝突，消解政府治理效果，導致社會衝突加劇。這種體製性衝突，既扭曲了中央與地方不同層級政府間的關係，也扭曲了同一層級政府內部不同部門之間的互動，還在整體上損害了政府體製本身的合法性，成為地方治理危機的關鍵性成因。
政府運行的體製性衝突主要體現在如下方麵：
預算管理的體製性衝突。最近幾年間，中央政府已意識到1990年代中期以來不斷集權帶來的問題，開始探索擴大基層政府權力的改革，其中最重要的是“擴權強縣”，核心內容是預算財政關係的調整，實行“財政體製的省直管縣”，減少市級政府在財政預算方麵對於縣級政府的控製，同時，將一些市級行政管理權也下放到縣級政府。但是，在具體預算安排和財政管理上，上級政府卻對基層政府提出越來越具體嚴格的要求。上級政府（包括中央、省、市）經常直接提出基層財政收入的多少比例必須用於某種開支，直接規定一些基層政府部門使用何種辦公設備。不僅如此，中央有關部門還直接規定村級官員的工資水平。作出規定之後，上級政府還會安排檢查督促，並利用上級政府對基層的人事控製權來保證這種預算控製的落實。由此，基層政府的預算權被嚴重侵蝕，這造成基層政府工作的大量矛盾衝突，導致基層領導幹部對上級政府的抱怨。
官員管理的體製性衝突。加強垂直管理是近十年來再度中央集權化的重要特點，但這種舉措受到了基層政府的抵製，本身也造成了很多問題。如今，機構編製的垂直化管理趨勢已經式微，但是，對於官員本身的垂直管理仍在加強。甚至有些部門雖整體上不屬於垂直管理，但其主要負責官員也被收歸上級直接任命（如國土資源部門）。基層政府的部門設置和人員規模，曆來是上級政府直接控製，最近幾年的控製趨於更加嚴格，以至中央和省級政府直接控製了鄉鎮政府的編製規模。這使得基層政府無法根據本地情況來確定政府部門的設置。從基層領導幹部的任命看，上級政府也加強了控製。縣級主要領導的任免過去是由市級黨委直接決定，現已收歸到省級黨委；鄉鎮主要領導的任免過去由縣級黨委直接決定，現在需要市級黨委批準。由上級黨委直接從上級機構安排到下級政府擔任領導的情況有增無減。這種“官員空降”不僅因擠占了基層官員的升遷機會而受到基層抵製，而且由於“空降官員”不熟悉基層事務，處理複雜問題不得力，往往導致一些小問題成為大事變。在官員的選拔機製方麵，公開性和參與性都有明顯提升，選舉範圍有所擴大，選舉的程序有所嚴格。但是，與此同時，上級對於選舉結果的控製也在強化。即上級政府對於基層政府的官員選拔，一方麵強調要擴大民主選舉，另一方麵也采取措施要求選舉結果保證“組織意圖的落實”。這種自相矛盾的體製運行，嚴重損害了體製的效率和權威。