美國土地征收製度中的“公共使用”問題研究
法律法規
作者：侯寧
[摘要]土地征收在世界各國都極具爭議，美國也不例外。美國土地征收極具爭議，首要原因在於政府行使征收權征收私人土地是否違反了憲法第五條修正案中“公共使用”的條款。經過數百年的司法實踐，美國聯邦最高法院已經把“公共使用”內涵從狹義解釋擴展到廣義解釋，至今仍以廣義解釋下的符合社會公共利益、促進經濟發展和增加人們就業的征收行為作為法院判決的主流觀點。
[關鍵詞]美國 土地征收 公共利益
土地征收糾紛是美國社會矛盾的一種重要表現形式，因為其關係到人們的基本生存權利和財產權利。美國是一個建立在財產私有製基礎上的國家，私人財產受到聯邦憲法和各州憲法的保護。但是，美國公民的私人財產權並不是絕對的，聯邦政府和各州政府可以為了公共利益的需要，通過警察權和征收權直接限製私人財產權的行使，前者一般不會改變財產所有權的歸屬，而後者則會改變財產所有權的歸屬，且政府需要“合理補償”財產所有者的損失。在這兩種權力中，最容易引起憲法訴訟的是第二種權力，引起該類訴訟的首要原因就是政府行使征收權時是否違反了聯邦憲法第五條修正案中規定的“公共使用”要件。“公共使用”是政府行使征收權進行土地征收的唯一理由和第一要件。但是，何謂“公共使用”？從美國的司法實踐中來看，這是一個難以給出具體判定標準的法律用語。因此，土地征收是否符合“公共使用”的“合憲性”爭議就產生了，圍繞“公共使用”的內涵解釋就成了眾多土地征收憲法訴訟的中心內容。
一、美國土地征收中的“公共使用”的內涵演變
隨著工業化和城市化的推進及政府和民眾發展經濟的要求，聯邦最高法院將憲法第五條修正案中征收條款的“公共使用”要件從狹義解釋逐漸拓展為廣義解釋。狹義解釋即直接為公共使用，包括兩種情況：一是政府使用，如被征收財產用為政府辦公樓、法院、軍事基地等；二是公眾有權利使用或進入，如被征收財產用為修建公路、公園、運河、橋梁、體育館等公共設施；廣義解釋則將“公共目的”、“公共利益”等同於憲法中的“公共使用”。即符合公共目的或公共利益，即使被征收土地被轉讓給私人，隻要能增進公共福利，土地征收就不違憲。
（一）以狹義解釋為主的時期
早在英國殖民時期，北美土地征收的現象就已經出現。當時的土地征收伴隨殖民者對北美土地的開發過程，主要是為了修建道路、修建磨坊和加快開發。各地的法律並沒有明確規定必須基於“公共使用”才能進行土地征收，而且“私用征收”也有相當數量。
另外在殖民時期，由於“鎖地” （指周圍被別人的土地完全包圍的土地）比較流行，私人為了“鎖地”的通行權，也可以請求征收相鄰土地，用於修建通向公共道路的私用道路，但須給予被征收者一定的補償。此外該時期，由於水能利用技術的提高，已經有7個州相繼製定了“磨坊法”（Mill Acts），用來協調磨坊主和上遊被淹沒土地者之間的利益關係。殖民時期加快開發的土地征收則更具爭議，當時許多州規定，當土地所有者未能有效利用土地時，政府可以啟動征收程序，沒收或轉移該土地給其他人使用。
美國聯邦憲法於1791年通過了包含征收條款的第五條修正案，一直到19世紀末，美國司法部門對憲法中“公共使用”內涵的解釋主要以狹義解釋為主，但“公益私用征收”卻從來沒有停止過。每當政府利用土地征收以促進經濟發展，許多州法院要麼當需要時有意避開“被公共使用”的狹義判定標準，要麼就完全拋棄它。這一時期的土地征收主要是為了為工廠提供水能、促進交通建設和促進礦業開采。但是，後來這種擴大磨坊法適用範圍的做法受到一定程度的抵製，因為這與人們傳統的私有財產觀念及“公共使用”的憲法規定相悖。
直到19世紀中期，馬薩諸塞州的首席大法官肖對此進行了折中的雙重合理論證，認為磨坊法的立法目的是“為了使自然河流與水道提供最有用和最有利的占有和使用方法”，此目的下的兩種水能利用方法（公用和私用）都合理。1885年的“赫德案”中，“磨坊法”中有關“私用征收”的規定得到了聯邦最高法院的支持，從而給予利用水能的相關製造業（例如棉紡、毛紡、木材和鋼鐵等）的發展以有力支持。在其他公共工程方麵，由於相關的土地征收符合“公共使用”的狹義解釋而得到廣泛支持。同時，許多州也通過修訂憲法，明確規定爭取“鎖地”通行權的“私用征收”的合憲性。
（二）以廣義解釋為主的時期
盡管狹義解釋在整個19世紀仍然占主流地位，但19世紀末期這種主流地位已經削弱，聯邦最高法院於1896年判決的“布拉德利案”第一次提出了土地征收符合“公共目的”即不違憲的觀點，從而逐漸開啟了廣義解釋的大門。
1.“布拉德利案”
聯邦最高法院於1896年判決的“布拉德利案”中，首次采用了土地征收應該符合更加寬泛的“公共目的”的解釋：“單個個人不可能比私人企業更好地建造並維護水利設施和運河，而且私人企業除非利用征收權，它們不可能成功。如果私人企業能夠利用征收權，那麼征收的財產隻能用於公共目的。”隨後為了擺脫20世紀30年代的大蕭條，美國各地均積極推動改善貧民區衛生、犯罪及其他不道德行為的城市改造計劃，興建政府管理的低收入戶住宅，不過由於涉嫌“純粹私用征收”，部分相關案件遭到否決。但從1936年紐約州上訴法院支持的“穆勒案”開始，這類城市改造的土地征收就得到法院的廣泛支持。1949年，重新修訂的“住宅法”授權聯邦政府補助地方政府進行征收拆除貧窮社區，並興建新的國民住宅，由此又引起了一波“公共使用”要件的憲法訴訟。然而，絕大多數州和聯邦法院均依“穆勒案”的看法，判決這些土地征收的合法性。雖然美國法院廣義解釋了“公共使用”要件，但早期的案例類型，不論是政府征收後自行運營，還是征收後雖然私人運營但負有公共義務，均容易與公共目的聯係起來。至於“私用征收”行為，雖然曆史上也有發生，但聯邦最高法院事實上對此一直持較為保留的態度，直到1954年的“伯爾曼案”。