其四，在人民內部要實行高度的民主。首先，毛澤東認為，人民民主是鞏固無產階級專政的基礎。在他看來，如果不在人民內部充分發揚民主，就不能在人民中間集思廣益，因而也就不能把正確的意見彙集起來，因而很難形成有效的集中。缺乏高度的集中，社會主義經濟就很難建立起來。而社會主義經濟不建立，無產階級專政就會轉化為資產階級專政[7]P296-297。其次，毛澤東指出，人民民主是人民對自由和公民權的內在要求。“沒有人民的自由，就沒有真正民選的國民大會，就沒有真正民選的政府。”“人民的言論、出版、集會、結社、思想、信仰和身體這幾項自由，是最重要的自由。”[5]P1070共產黨人以追求人民的自由解放為宗旨，維護人民的政治權利是其內在要求。同時，人民民主也是公民權的內在要求。“所謂有公民權，在政治方麵，就是說有自由和民主的權利。”[8]P208再次，人民民主是保障人民其他權利的基礎。1959年12月至1960年1月，毛澤東在讀蘇聯《政治經濟學（教科書）》的談話中指出，管理國家、軍隊、企業、文化教育的權利是勞動者最大的權利和最根本的權利。沒有這些權利，他們的工作權、休息權和受教育權等權利就很難保障[7]P129。
其五，人民民主的實現可以有多種方式。在毛澤東看來，除了製度化的人民代表大會製和中國共產黨領導的多黨合作與政治協商製度外，人民還可以通過其他方式來參與政治生活。其中，毛澤東多次談到，人民可通過言論、出版、集會、結社和遊行示威的方式來參與政治生活，並為此強調要保護人民的政治自由權。例如，1937年，毛澤東在《中國共產黨在抗日時期的任務》報告中指出，要賦予人民言論、集會和結社的自由[3]P256-257。1947年，毛澤東在《中國人民解放軍宣言》中提出，要“廢除蔣介石統治的獨裁製度，實行人民民主製度，保障人民言論、出版、集會、結社等項自由”[6]P1237-1238。1949年《共同綱領》和1954憲法都規定了公民享有言論、出版、集會、結社和遊行示威等政治自由。
其六，民主與集中應當平衡。民主集中製是人民民主專政的組織形式。列寧曾批判蒲魯東和巴枯寧隻要“民主”不要“集中”，主張采取“民主集中製”[1]P216。但是，列寧並沒有對民主集中製做出具體論述。毛澤東則係統闡述了民主集中製理論。1928年11月，在《井岡山的鬥爭》一文中，毛澤東首次使用了“民主集中主義的製度”的概念[3]P72。1937年10月，在和英國記者貝特蘭的談話中，毛澤東指出，“民主和集中之間，並沒有不可越過的深溝”[4]P383。1957年2月，在《關於正確處理人民內部矛盾的問題》中，毛澤東較為係統地闡述了民主集中製理論，強調民主和集中必須保持平衡。在他看來，民主並不是最終目的，“民主這個東西，有時看來似乎是目的，實際上，隻是一種手段”[8]P208-209。因此，民主本身具有一定的限度，不能無限製地追求民主而損害集中。毛澤東表達了這樣一種希望，“我希望造成這麼一種局麵：就是又集中統一，又生動活潑，就是又有集中，又有民主，又有紀律，又有自由”[8]P451。
其七，用民主的方法解決人民內部矛盾。毛澤東認為，社會主義國家內也存在著矛盾，主要包括敵我矛盾和人民內部矛盾。在大規模的階級鬥爭結束後，人民內部矛盾已成為國家政治生活的主題，那麼如何解決好人民內部矛盾便成為政治生活中的重要問題。毛澤東指出，人民內部矛盾有對抗性矛盾，也有非對抗性矛盾，要盡量避免把人民內部的非對抗性矛盾變為對抗性矛盾，要使人民內部的對抗性矛盾盡量轉變為非對抗性矛盾。總之，解決人民內部矛盾問題的方法與解決敵我矛盾的方法不同，它不能采取針對敵我矛盾而使用的強製與獨裁的方法，而要采取民主的方法，即采取“團結——批評——團結”的方法去解決[8]P205-211。在毛澤東看來，幹部與群眾之間的矛盾是人民內部矛盾中的重要方麵，官僚主義是造成幹部與群眾矛盾的主要原因，為此毛澤東多次提出要反對官僚主義。“我們一定要警惕，不要滋長官僚主義作風，不要形成一個脫離人民的貴族階層。誰犯了官僚主義……群眾就有理由把他革掉。”[9]P326
二、創造性地提出人民代表大會製思想
雖然人民民主專政是實現人民民主的根本製度保證，但人民民主專政的製度隻是一種抽象的製度，它需要依賴於更為具體的製度去落實。正如列寧所言，“如果沒有代議機構，那我們就很難想象什麼民主，即使是無產階級民主”[1]P211。在馬克思和列寧的政治理論中，都沒有出現過人民代表大會製的概念。列寧提出了蘇維埃概念，“實際上已經形成的無產階級專政形式，即俄國的蘇維埃政權，德國的蘇維埃製度……以及其他國家中類似的蘇維埃機關”[1]P724。毛澤東根據中國的實際情況，發展了列寧的蘇維埃思想，創造性地提出了人民代表大會製思想。
在1940年的《新民主主義論》一文中，毛澤東區分了“國體”和“政體”兩個概念，指出政體是體現國體的政權組織形式，並首次提出了“人民代表大會”的概念。不過，在表述上毛澤東並沒有將新民主主義國家的政體稱為人民代表大會製，而是稱為“民主集中製”[4]P677。之後，毛澤東對建立各級人民代表大會又作了多次論述。他的這一思想最終在1949年《共同綱領》和1954年《中華人民共和國憲法》中確認下來。
毛澤東的人民代表大會製理論主要包括以下四個方麵的內容：
首先，人民代表大會製是實現人民民主的基本形式。在毛澤東看來，人民代表大會製是落實人民民主專政的基本形式。在《新民主主義論》中，毛澤東闡述了“國體”與“政體”的關係，所謂國體就是“社會各階級在國家中的地位”，所謂政體就是“政權構成的形式”，指的是“一定的社會階級采取何種形式去組織那反對敵人保護自己的政權機關”。在毛澤東看來，“沒有適當形式的政權機關，就不能代表國家”。進而他指出，中國宜“采取全國人民代表大會、省人民代表大會、縣人民代表大會、區人民代表大會直至鄉人民代表大會的係統”[4]P677。新中國成立後，中國人民政治協商會議代行全國人民代表大會的權力，但這畢竟不是長久之計。所以，在完成政權鞏固和恢複國民經濟的任務後，毛澤東提出盡快召開全國人民代表大會。不久，中央人民政府委員會會議通過《關於召開全國人民代表大會及地方各級人民代表大會的決議》，明確規定了全國人民代表大會和各級人民代表大會產生的時間與方法[10]P16-17。
其次，各級人民代表大會是國家權力機關，最高人民代表大會是最高國家權力機關。既然人民代表大會製是落實人民民主專政的基本形式，那麼就必須賦予人民代表大會以最重要的權力。1948年，毛澤東在《關於目前黨的政策中的幾個重要問題》中指出：“中華人民共和國的權力機關是各級人民代表大會及其選出的各級政府”[6]P1272毛澤東主持起草的1949年《共同綱領》和1954年《中華人民共和國憲法》兩個文件都規定全國人民代表大會是“最高國家權力機關”，地方各級人大是“地方權力機關”。