陝南避災扶貧搬遷的安康實踐
理論探索
作者：周福明
【摘要】 陝南避災移民搬遷工程對安康來說是避災工程也是生態建設工程、民生工程、扶貧工程、發展工程和城鎮化推進工程，要整合全市資源動員全市力量抓緊抓好工程的實施，經過2011年的艱難起步，2012年的攻堅克難，安康的避災移民搬遷工作正在由任務驅動搬遷階段走向總結經驗、建章立製、規範管理、提升質量的新階段。三年搬遷實踐中安康的一些做法和經驗對同屬陝南避災扶貧搬遷工程項目區的其它地市、對陝南扶貧搬遷工程後續8年的工作開展都有非常重要的借鑒意義。
【關鍵詞】 陝南 避災扶貧搬遷 安康 實踐
為了從根本上消除重大自然災害對人民群眾生命財產的威脅，改變貧困山區人民生產生活條件，2011年陝西省委、省政府決定實施陝南避災移民搬遷工程。在未來10年裏，陝南秦巴山區將有240萬人搬離洪水地質災害多發區、不適宜人類生存的高寒山區和重點生態功能區，僅安康市就有22.6萬戶88萬人需要搬遷。陝南避災扶貧搬遷工程是新中國成立以來“最大規模移民搬遷工程”。它是尊重自然、順應自然、保護自然，保護脆弱生態環境的理性選擇，也是推進陝南城鎮化進程，實現陝南循環發展的綜合措施。
一、科學規劃、紮實推進
安康市地處南北氣候過渡帶的秦巴土石山區，當地山勢陡峭，地廋土薄，洪澇、泥石流等災害頻發。資料顯示，1949年以後，安康地區每年在救濟災民、災後重建以及零星的搬遷工程中投入巨大。但仍是年年有災年年救，年年救災年年災。尤其是2010年，陝南遭遇“7·18”特大暴雨泥石流災害導致多年來對農村的巨大投入毀於一旦，房屋倒塌，良田被毀，道路被埋……，僅安康市漢濱區大竹園鎮七堰村一夜間就有12人死亡、17人失蹤，幾十間民房被深埋進了四十餘米深的泥石流下。
為了從根本上消除重大自然災害對人民群眾生命財產的威脅，改變貧困山區人民生產生活條件。2011年省委省政府果敢決策實施陝南移民搬遷工程，依據《陝南地區移民搬遷安置總體規劃》，未來十年安康全市一共需要搬遷22.6萬戶88萬人，其中地質災害避險移民搬遷56854戶，224229人，占移民搬遷總戶數和總人口的25.12%、25.57%；洪水災害避險移民搬遷16740戶，65515人，占移民搬遷總戶數和總人口的7.4%、7.5%；扶貧移民搬遷69685戶，274995人，占移民搬遷總戶數和總人口的30.8%、31.3%；生態移民搬遷82973戶，312090人，占移民搬遷總戶數和總人口的36.67%、35.6%。
陝南移民搬遷工作啟動3年來，安康已經搬遷7.5萬戶，28.6萬多人，其中，2011年，計劃搬遷2.2萬戶8.8萬人，實際搬遷25964戶92771人，占計劃任務的118%。2012年，計劃搬遷3.1萬戶11.4萬人，截至2012年11月份，已搬遷34313戶12.7萬人，占2012年總任務數的105.5%。2013年的搬遷計劃任務是：2.2萬戶8.36萬人。在已經搬遷移民中，安康的集中安置率2011年為75.54%，2012年為89%。安康市移民社區建設實行一次性規劃，分期建設實施。在住房建設的同時規劃了給排水、堤防、道路、電力等基礎設施和社區便民服務中心、醫療衛生、休閑健身、文化教育、購物消費等公共設施。充分發揮社區設施齊全，功能完備的輻射帶動作用，吸納周邊群眾搬入社區居住。經過積極探索，安康市形成了“6663”避災扶貧搬遷工作思路：將避災扶貧搬遷作為統籌城鄉發展的重要抓手，實行移民集中安置與縣域經濟發展、農民進城入鎮、保障性住房建設、產業園區建設、重點鎮建設和新農村建設六個結合；推行進城居住、集鎮安置、社區安置、產業園區安置、支持外遷和分散安置六種搬遷安置方式；建立分級負責、科學規劃、示範帶動、資源整合、督查考評、公開運行六個機製；建設市、縣（區）、鎮（辦）三級避災扶貧搬遷集中安置示範小區，取得了較好的成效。
二、難題頗多、亟待解決
通過近幾年的工作，“搬得出、住得下”的問題正在解決，而“穩得住、能致富、可持續”的問題則是當前亟待解決的問題。集中表現為以下幾點。
1、生產用地難調劑
陝南人均耕地少，連片的耕地更少，落實避災移民有土的難度很大，為移民調劑耕地實施有土安置的難度更大。在原承包地退耕還林或難以遠距離耕種的情況下，要保證搬遷移民人均至少1畝的基本口糧田，隻能把目光投向遷入地農民承包地，而遷入地往往人口壓力重、人均耕地少，耕地調整的餘地不大，且遷入地農民不願將自己原有的承包地調劑給新搬遷的移民戶，要實現搬遷移民的有土安置難度很大。
2、建設用地難尋找
省國土廳計劃今年為陝南三市安排6000畝移民搬遷安置建房用地指標。而按照陝南三市今年搬遷6萬戶的任務，實際需要用地12000畝，用地指標缺口很大。而地質專家們對安康乃至陝南地質的總體定位是：地質環境極其脆弱，以滑坡、崩塌、泥石流為主的地質災害隱患數量多、分布廣、密度大、發生頻繁、危害嚴重。目前，陝南地區約有400萬人生活在距離公路5公裏以上的山區和水庫庫區，安康所轄的一區九縣，大塊平地隻有平利縣灞河川道和漢陰縣、漢濱區的月河川道，在其它地區“巴掌大”的平地都難找。建設用地難尋找是移民搬遷的一大難題。