阻礙農民工技能發展的政策缺陷。一是培訓政策的大方向欠明確。我國農民工教育培訓政策的邏輯起點，還不是基於人的全麵發展的內生需要，而是立足於經濟發展、城市化建設需要勞動力資源等外部環境壓力。政策中安置和確保穩定的思想痕跡明顯，導致應景和功利性強的培訓居多，難以激發農民工自發參與的熱情和內心職業理想的渴望。二是根本性製度破冰艱難。迄今為止，政府還沒有明確承認導致農民工文化素質及職業技能低的根本原因是建立在戶籍製度之上的公共政策偏差，因而沒有將有效矯正公共政策的不公平作為提高農民工文化素質和職業技能的主要突破口。三是政策沒有建立在公平的基礎上。農民工進城務工遭遇農村人口身份和體製外員工身份雙重製度的不公平，這兩種由不同製度導致的不公平現象，反饋到農民工技能發展和子女教育上，則產生權利不公平、機會不公平和規則不公平，使十八大提出的這三大公平原則沒有完全轉化成支持農民工技能發展的政策實踐。四是新生代農民工和農民工子女教育問題沒有足夠的政策關注。從國家統計局農民工文化程度調查數據看，新生代農民工文化程度與2010年同年齡組別農民工相比並沒有實質性提高，深圳和其它地方的調查結果大體一致，表明我國多年對農民工子女教育問題沒有足夠的政策關注，才造成今天數千萬根本不可能回到農村的新生代農民工整體素質低下，其實這才是城市未來治理的隱患。五是教育培訓政策缺乏長期的目標性。按教育的一般規律，農民工教育培訓和職業能力發展不是短期內能大幅提高的，製約農民工技能發展的根本性政策也不是短期能落地的，但從中央到地方的農民工教育培訓政策幾乎都是立足解決眼前的問題，缺乏長期的目標導向。
影響農民工技能發展的體製機製障礙。主要從三個維度觀察：一是城鄉分割的二元體製。從農民工流動及就業的政策變遷看，我國農民工在2003年前幾乎沒有任何權益保障，因工致傷、致殘、致死，惡意克扣、拖欠和拒付工資的現象，隻有成為媒體關注的焦點時，政府相關部門才出麵協調解決。農民工基本的人權和報酬權都得不到保障，與發展相關的“發展權”自然也不可能有。因此，農民工隊伍整體職業技能提升，取決於城鄉分割的二元體製能否徹底破除。二是多頭管理的體製障礙。主要是流動人口多部門管理體製派生出來的農民工技能發展多部門負責製，由此形成了多職能部門管理農民工教育培訓的體製機製。本來多頭管理在統一目標和統籌規劃下有一定的優勢，但由於各自職能定位不清晰，形成所謂的“齊抓共管”格局，陷入“九龍不治水”尷尬，也浪費了有限的教育培訓資源。三是政出多門，缺乏統一的價值引領。我國農民工技能發展的相關製度，都是由政府不同職能部門製定並組織實施的。這些製度明顯帶有部門職能偏好，有“管理者中心”的行為和利益。碎片化的政策特征，必然導致農民工培訓市場亂象叢生。
對策及建議
一要把戶籍製度改革作為當前支持農民工技能發展的政策重點，徹底消除戶籍製度對農民工技能發展的隱形限製和排斥。二要重視農民工群體進入城市的社會融入，在公共政策層麵上應通過憲法明確規定全體公民平等的社會權利和發展權。三要統籌農民工技能發展，徹底拆除技能人才培育體製內外差別的政策藩籬。四要製定農民工技能發展的長期目標，完善政策法律體係，強化績效評估監督，提高農民工技能發展水平和質量。五要在統一價值目標引領的製度框架下，構建多方參與、主體責任明確的培訓體係，建立農民工主動參與的激勵機製。六要特別關注新生代農民工職業技能發展，係統解決我國技能人才後備軍—農民工子女的教育問題。
（作者為首都經濟貿易大學勞動經濟學院博士研究生；本文係首都經貿大學研究生科技創新資助項目成果）
責編 / 張蕾