頂層設計與法律執行有直接衝突。十八大和十八屆三中全會對土地政策都進行了相關闡述，特別是中央一號文件更是對土地資源的合理使用作出了相關規定，“堅持和完善農村基本經營製度，堅持農民家庭經營主體地位，引導土地經營權規範有序流轉，創新土地流轉和規模經營方式，積極發展多種形式適度規模經營，提高農民組織化程度。鼓勵發展規模適度的農戶家庭農場，完善對糧食生產規模經營主體的支持服務體係。”①從國家層麵的解讀看，國家對土地政策改革作出了相關調整，在不改變土地性質，保障耕地紅線不突破農民權益得到保障的前提，鼓勵和支持土地承包經營權的合理流動。但我國相關法律卻對土地承包經營權禁止進行抵押。《農村土地承包法》第四十九條規定：農村土地承包經營權的抵押隻能是通過公開招標、拍賣或者是公開協議獲得的土地，而這些土地一般指的是荒溝、荒山、荒丘、荒灘等“四荒”地。對廣大農民擁有的耕地卻是不允許進行抵押的。《擔保法》第三十四條、三十七條的規定同樣表明除四荒地以外的其他土地承包經營權抵押是被禁止的，對土地承包經營權入股的，所產生的抵押行為一律視為無效行為。2005年最高法院也對土地承包經營權抵押案件作出了相關規定，認為以土地承包經營權進行的抵押行為，應當被認為是無效行為。政策規定與法律規定的不一致性在一定程度上製約和阻礙了農村土地承包經營權抵押，迫使農村土地承包經營權抵押和流轉仍采用傳統的口頭協商方式，一旦發生糾紛法律就不能做出依法判決，進一步導致土地資源得不到合理開發和利用，不利於農業現代化建設。
缺乏評估法律製度。長久以來，我國土地製度執行的較為徹底，土地流轉幾乎沒有實施空間，而土地承包經營權抵押實質上是一種使用權利抵押。我國關於權利抵押時間還相對較短，沒有積累多少經驗，製度建設還沒有建立起來。特別是關於土地價值的評估，我國更是缺乏相應的機構進行受理，這就造成了在進行土地經營權抵押過程中缺乏相應的評估機構對土地價值進行鑒定，評估的公平合理對土地承包經營權能否實現真正價值具有決定性作用，如果評估過高或者過低會對雙方利益帶來一定的損害。因此，相關的評估法律製度，對我國土地承包經營權抵押能否真正實現具有重要意義。未來，我國在土地價值評估上不但要建立相關的評估機構，還要建立相關的法律製度來切實保障抵押雙方的合法權益。
沒有建立起完善的產權交易平台。目前，我國的農村產權交易平台建設還處於起步階段，雖然為土地承包權抵押做出了一定的貢獻，但就現有平台建設水平還不能滿足龐大的農村市場的金融需求。特別是一些由政府主導的建立產權交易平台由於融資有限，麵對大量的土地承包經營權抵押，就會出現消化不暢的現象。作為金融機構與農戶進行土地承包經營權抵押的中間組織，產權交易平台就成為雙方風險承擔的緩衝地帶，一旦發生糾紛，銀行獲得了土地承包經營權，但作為金融機構如何合理利用土地就成為擺在銀行麵前的一道難題。而作為中間的交易平台又很難為銀行提供充足的補償資金，這就造成了土地資源的不合理使用。而交易平台遵照的規章製度多是本地區政府製定的相關規定缺乏法律效益，在法院判決時不能作為依據，這就造成了在法律方麵對農村產權交易平台又缺乏相應的立法保障，這樣的土地抵押也失去了其實現的價值。
承包經營權抵押門檻設置不規範。從政府層麵看，國家隻是對土地承包經營權抵押做了較為籠統的規定，對其具體涉及到了如何進行抵押、抵押標的、抵押標準等都沒有做出相應的規定與規範。各地在實施土地承包經營權抵押過程中在設置抵押條件、標準時都是各自為政，各取所需。有些貸款隻針對於種植業和養殖業；有些貸款在要求抵押的土地要達到一定的規模才能進行貸款，這些苛刻的要求，沒有為承包經營權抵押順利進行帶來便利，還會成為貸款實現的包袱。在一定程度上是對土地承包經營權抵押的一種阻礙或是變相否定。
沒有建立起相對完善的社會保障體係。眾所周知，對農民來說，土地就是其生存的基礎，沒有土地就不能進行耕作，沒有耕作就沒有糧食產出，沒有產出就失去了吃穿住行的保障。因此，土地就是農民生活質量提高的主要來源，特別是一些欠發達地區，農民隻能依靠種田來維持生計，一旦遇到大病大災情況的出現，就更會加重農民的負擔。如果土地承包經營權被抵押出去，沒有在相應的時間內償還貸款就會失去土地，也就失去生存之基，整個家庭就會陷入到極其被動的境地。一方麵，我國目前的農村保障體係建設得還不夠完善，製度執行的還不到位，雖然在農村醫保、最低生活保障方麵做出了一些調整，但還遠遠不能滿足農民的現實需求，這就更加凸顯出土地對於農民的重要作用。另一方麵，關於農村社會保障體係的相關法律製度還不夠完善，在社會保險、社會救濟、農村醫療保險、養老保險和最低生活保障上麵還沒有達到全覆蓋、有保障的程度。
土地承包經營權抵押問題的法律對策
完善相關土地流轉法律製度。黨的十八大和十八屆三中全會已經對土地承包經營權抵押問題進行了宏觀闡述，提出了農村土地製度改革相關要求，一是要不改變土地所有製的基本性質，二是要保障18億畝耕地紅線不變，三是要保護農民利益不受到損害，在此基礎上慎重穩妥的推動農民對承包地承包經營權抵押、擔保權能。完善相關法律就是貫徹和執行中央關於土地承包承包經營權的新要求、新觀點，同時也是在進一步推進農村土地改革，維護農民利益。要對現行的《物權法》和 《擔保法》關於土地承包經營權抵押的規定進行重新界定，保障土地承包經營權能夠在法律允許的範圍內進行合理流通，特別是要根據土地承包經營權的特有屬性對具體的抵押內容作出明確解釋。要明確抵押內容，作為權利抵押的一種，對抵押土地上麵的種植物、地下礦藏、文物、資源等進行確權。②對其占有、使用、收益等權利做好分割，在同等條件下要保障抵押人優先權進而維護農民利益。此外，要在土地承包經營權抵押實現方式上，切實保護各方利益，在公平、透明、公正方麵要明確監督行為，限製暗箱操作等現象的出現。