危機管理過程示意圖有助於管理者從總體戰略高度對突發公共事件進行危機管理。管理者應該考慮如何減少危機情境的發生,如何做好危機管理的準備工作,如何規劃以及如何培訓有關人員以應對危機局麵(或從中很快複原)。這四個方麵構成了基本的危機管理。突發公共事件發生時,公共部門應采取一係列有助於公民和環境恢複秩序的措施。這些措施包括:預測和識別可能遭受的危機,采取預防措施,阻止危機發生,並盡量使危機的不利影響最小化的係統過程,目的是通過提高公共部門對危機發生的預見能力和危機發生後的救治能力,及時、有效處理危機,減少損失,恢複社會穩定和公眾對公共部門的信任。危機管理的重點在於:危機信息的獲取和預警,危機的準備與預防;危機的控製與回應;危機後的恢複與重建;持續不斷的學習與創新。⑤
總體來說,突發公共事件的危機管理著眼於以下四個主要方麵:
一是應急性。由於突發公共事件都是突然爆發的,這就要求政府在最短的時間內采取最有效的手段控製危機事態的蔓延,保護生命財產安全,維護社會穩定。
二是持續性。突發公共事件的應對和處置是一個包括危機前、危機中和危機後的持續過程,這就要求不僅要做好危機中的處理工作,還要做好危機預警和危機善後處理工作,任何一個環節都不能馬虎。
三是複雜性。由於突發公共事件發生的突發性、不確定性等因素,所以其處置具有更大的複雜性,各個部門要形成聯動,密切合作,采取盡量適當的方法處理危機。
四是特殊性。每個突發公共事件都有其特殊的背景、發生過程和處理方法,不存在適用一切危機管理的普遍法則,所以,在處理突發公共事件時,要根據不同的情境對危機事件采取不同的處理方法。
風險社會治理重在突發公共事件的應對與處置
在經濟全球化、社會複雜化和自然環境不斷惡化的今天,突發公共事件已由非常態的偶發轉變為常態化的頻發,成為風險社會治理中不可回避的重大挑戰。
突發公共事件應對能力是風險社會治理水平的體現。企業、政府部門或其他組織都是危機管理的主體,進行危機管理的目的在於消除或降低危機所帶來的威脅和損失。突發公共事件的應對和處置需要各方協作配合,也考驗著危機管理機構、體係的完備和處理技巧與水平,因而突發公共事件應對和處置水平的強弱反映一個社會危機管理能力大小、水平高低。
突發公共事件應對與處置能力的提升,危機管理體係的改進常常是某類新型事件的“應激”結果—新情況超乎體係應對能力,通過事中經驗積累和事後反思推動體係的革命化發展。
以美國、英國、日本和俄羅斯為例,它們在全球經濟和地緣政治中扮演著重要角色,其國內與國際的利益關係更加複雜,所遭遇的突發公共事件相較其他國家也更加頻繁。盡管各國文化背景和國情不同、發展程度也不盡相同,但是,這些國家在突發公共事件應對和處置上卻表現出較強的相似性。
一方麵,美、英、日、俄四國都建立並不斷完善專業處置機構或處置體係,保證麵對突發公共事件這類公共危機時,能夠有機構或體係從社會整體利益出發承擔處置責任,並且能展開有效的專業處置。在處置機構的具體運行的方式上,各國略有不同。美國與俄羅斯設立了長期性的專業處置機構—美國聯邦應急管理署、俄羅斯緊急情況部。其常設專業機構在處置中的專業化優勢毋庸置疑,但維持其運轉的經費較高。但是,相對於公共危機可能給社會造成的破壞和損失,這樣的投入仍然值得的。英國、日本則采用建設專門處置體係的辦法,不單獨設立專門機構來“備戰”,而是設計出一套突發公共事件中能將各機構凝聚一體進行處置的體係,平時各部門從事日常工作,但在突發公共事件爆發後,各部門能立刻按照規劃組合在一起運作,這種模式節約資源,但在專業性上略遜於美國與俄國模式。
另一方麵,美英日俄各國還通過立法的方式建立起規範化進行突發公共事件處置的保障體係。危機管理重在預先準備,並且這種準備不是隨機的,而是有章可循。為了達成這種效果,不論是海洋法係的英國、美國,還是大陸法係的法國、俄羅斯,都有針對突發公共事件處置的成文法,以保證處置和應對的穩定性和責任的可追究性。1974年的美國《聯邦災難救濟和突發事件救助法》、2004年《英國突發事件應對法》、1961年日本的《災害對策基本法》、2001年《俄羅斯聯邦緊急狀態法》等法律都明確了突發公共事件的性質和各方責任,避免了危機處置的盲目與混亂,也讓民眾能夠感受到一切盡在掌控中而有利於恢複秩序。各國都根據自身情況在立法側重點上做出調整。
在突發公共事件的應對和處置中,這些國家的具體做法主要表現出四個特點,與現代危機管理特征和社會治理要求相一致。
一是強調常態管理。將突發公共事件或危機事件的應對與處置作為社會常態管理的措施,科學認識突發公共事件的發展階段,積累處置經驗,合理分配處置資源,提高處置效率,讓處置機構能夠遇事不驚,沉穩應對。
二是強調動態調整。發達國家和主要大國在把握突發公共事件規律的同時也都認識到突發事件複雜而多變的特征。在實際處置中,各國一方麵確保處置原則和程序的基本穩定,另一方麵則結合事件不同特點和出現的新問題,積極、靈活地調整策略,動態化地應對和處置危機。
三是強調協同配合。政府主導、多方參與已成為現代社會治理的重要特點。以西方發達國家為主要代表,在突發公共事件處置流程中明確了社會各方所應承擔的責任和義務,建立了便於合作的協同處置流程,引入社會多方麵的參與,在保持政府適度管控的前提下,提高了突發公共事件的處置效率和社會參與共同管理的意識。
四是強調危機溝通。國外把危機管理也叫做危機溝通,即通過與社會各方的溝通交流來達成處置和應對效果,主要是在輿論層麵做工作。實際上,輿論在每一起突發公共事件中都潛在地發揮著巨大作用。正因為如此,輿情應對在突發公共事件處置中受到各國的高度重視。
新媒體加大了突發公共事件處置的複雜性。研究者普遍認為,媒體是突發公共事件風險的重要放大站。突發公共事件風險是在日常生活中以媒體、個人經驗和生活閱曆、本人記憶、道德信念以及個人判斷的話語為依據而建構起來的。媒體不僅傳遞風險信息,而且建構著它們;媒體的風險報道是風險放大的主要驅動因素,在風險認知和風險行為塑造過程中發揮重要作用,影響著風險評估、風險控製、風險治理等環節,媒體既是形成風險認知的核心,也是解釋人們風險行動的核心。隨著網絡媒體為代表的新媒體的普及和發展,新媒體對公共危機管理、對突發公共事件處置的各重點要素和各關鍵環節產生了深遠的影響,政府部門需要認真研究應對。在新媒體環境下,信息傳播具有很強的交互性,任何人都可以通過新媒體將信息方便迅捷地傳播至社會的各個角落。