突發公共事件與現代社會治理
公共治理
作者：《突發公共事件輿情應對與效果評估信息平台建設研究》課題組
【摘要】社會轉型期群體性事件頻發影響和諧社會的構建。群體性事件的應對背後隱含著高壓管控治理思維。加強和創新社會管理，必須超越窘困的高壓治理模式，調節社會安全氣壓，多種路徑精準發力，實現新常態下群體性事件的善治。一是調整利益分配失衡，降低社會暴戾氣壓；二是完善評價體係，減輕基層政府穩控壓力；三是轉變職能，樹立公信，主動削弱質疑壓力；四是暢通表達協商渠道，引導理性消解壓力。
【關鍵詞】群體性事件 新常態 善治 壓力
【中圖分類號】D6 【文獻標識碼】A
在前工業時代，災難被認為是同自然本身緊密相連的，因為那時的災難主要是天災，非人力所為，人類活動並不是這些災難的誘因。現代社會的風險則更多地同人類的行為相關。在《風險社會》一書中，貝克提出了“有組織的不負責任”的概念，他認為，現代性的出發點是控製不確定性，但是現代性又產生了新的不確定性，很難找到不確定性產生的確定原因。
20世紀後半期以來，人類社會進入了充滿複雜性和不確定性的時代，人類從未像今天這樣，處在一個“天災”與“人禍”隨時不期而至的環境中；也從未像今天這樣頻繁地使用諸如危機、風險等詞彙。這表明人類正生活在一個隨時可能出現風險的世界中，而風險的預防和治理正是人類麵對的緊迫問題。
危機與危機管理
“危機管理是現代政府公共服務職能的重要組成部分，也是構建社會主義和諧社會的根本保證和有效途徑之一。”①
公共危機管理是公共管理的一種特殊形式，是公共管理中應對危機狀態的一種形式。雖然公共危機管理的實踐在管理實踐中長期存在，但是，把它作為一門學科來專門研究則是近些年的事情。因此，理解公共危機管理的內涵，首先需要弄清危機、公共危機的內涵。
“危機”（crisis）的概念最初來源於希臘語，普遍用於醫學領域，指遊離於生死之間的狀態。後來這個詞的含義不斷擴展，它適用的對象不斷擴大，人們賦予它的含義也逐漸發生了變化。《現代漢語詞典》中危機有兩個意思，一是指危險的禍根；二是指嚴重的困難關頭。
西方學者對危機給出了眾多的定義，例如，韋伯詞典將危機定義為“有可能變好或變壞的轉折點或關鍵時刻”。綜合起來看，危機是指個人、群體或者組織以及社會正常的生存秩序、發展進程等由於某種原因，通常是突發事件的出現，而受到破壞，嚴重威脅正常的生存與發展的狀態。危機之所以出現是因為正常的生存秩序和發展進程受到破壞，嚴重威脅到正常的生存與發展，而不是造成一般的負麵影響。危機通常是與突發事件相聯係的，因此，在一定意義上突發事件成為危機的代名詞。②
危機管理（crisis management， CM）概念是美國學者於20世紀60年代提出的。對於危機管理的定義，中外學者從不同的學科背景出發，闡述了不同的看法。如美國危機管理專家史蒂文·芬克（Steven Fink）認為，危機管理是對於組織前途轉折點上的危機，有計劃地挪去風險與不確定性，使組織更能掌握自己前途的藝術。中國學者魏加寧認為，危機管理是對危機進行管理，以達到防止和回避危機，使組織或個人在危機中得以生存，並將危機所造成的損失限製在最低限度的目的。
危機管理在西方最早主要用於軍事和外交，自20世紀60年代中期開始，越來越多的學者開始重視危機管理的研究，並產生了一係列重要成果。對危機及危機管理理論的研究最初主要是分析政治危機，當時危機研究的目的主要是探索政治危機的根源、尋找處理和應對政治危機、維護政治穩定或促進政治變革的方法。到了20世紀70～80年代，西方危機管理的研究出現了一次高潮，研究領域從政治領域向經濟、社會領域擴展，從自然災害領域向公共危機管理領域擴展；同時，隨著政治學、經濟學、社會學、管理學、心理學及博弈論等相關學科的發展壯大以及立體分層方法的運用，公共危機管理的研究有了厚實的理論基礎做鋪墊和豐富的分析工具做支撐，危機管理成為一門學科，形成了企業危機管理和公共危機管理兩個既獨立發展又相互融合的學科分支。
突發公共事件處置是危機管理的重要內容
突發公共事件是指突然發生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件。我國每年因突發公共事件造成的損失驚人，其潛在的破壞也不可忽視，如果處置不當對公眾的社會信任、社會秩序的穩定都會帶來長遠的負麵影響。突發公共事件的頻發也是風險社會的重要表現，在國外，突發公共事件一般稱為危機事件、災難事件，突發公共事件處置屬於危機管理、公共危機管理範疇，近些年越來越受到廣泛重視。
當前危機管理的一個重要趨勢是從對危機的被動應對轉為積極的預警，包括對危機的確認、對危機的分析與評估、對危機的監控等一係列活動。實行危機預警的目的在於防範危機。這需要政府在日常的管理中，建構一整套運行順暢的信息獲取係統。及時收集、傳遞和共享信息，能夠紓緩危機，降低危機的損害。更重要的是，一旦出現災難和危機，信息溝通和交換可以保證政府做出及時和準確的決策，協調應對危機的行動。因此，有效地監測、收集、梳理和傳遞危機爆發前的異常信息是危機預警的重點。將危機預防作為危機管理的首要職能，無疑是化解危機既簡便又真正成本低廉的辦法。
針對危機發展的不同階段，學者們提出了與之相對應的管理策略。
芬克最早提出了危機管理的四階段論，即潛伏期、爆發期、善後期、解決期，他提醒危機管理人員要“注意危機發生之前的潛伏征兆，大部分的危機並非憑空出現，而是有病源可循”。
清華大學教授薛瀾等人的研究顯示：一個國家發展到人均GDP500～3000美元時，往往也是人口、資源、環境、效率與公平等社會矛盾較為嚴重的瓶頸時期，比較容易造成社會失序、經濟失調、心理失衡等問題，形成一些不穩定的因素⑥。目前中國就正處於這樣的階段，特別是突發公共事件頻發給社會生活帶來了方方麵麵的震蕩和損害。現實的推動使中國突發公共事件的危機管理在理論和實踐層麵的推進都刻不容緩。
希斯曾用一個簡單的幾何圖形來描述完整的危機管理過程。在圖中，左邊兩個象限代表危機管理的溝通活動，而右邊兩個象限表示危機管理的行為構成；上麵兩個象限反映的是開始清理危機事件的初期階段，以生理上可見的影響為主，而下麵兩個象限反映的是恢複管理時期，在該階段精神影響更加突出。反應和恢複管理中強調的重點是公眾認知。其中需要說明的是危機管理中針對的是利益相關者，因為在危機的不可預見的影響中，我們需要對每一利益相關群體進行分析，才能做出相對準確的判斷，從而降低不確定性。