全麵深化改革進程中的製度執行問題探析
公共治理
作者：高揚
【摘要】製度執行力是國家治理能力的集中體現，是國家治理現代化的重要基礎和前提。然而，隨著社會價值選擇日趨多樣化，在以“多元共治”為核心的現代治理理念下，作為實際製度執行者的多元治理主體，易產生違背製度設計的初衷來展開治理活動的動機，並導致製度執行不規範、不徹底問題在現實中時有發生。解決製度執行過程中的委托代理問題，提高製度執行力，成為決定國家治理現代化目標加快實現的關鍵。
【關鍵詞】製度執行 治理能力 委托代理
【中圖分類號】C936 【文獻標識碼】A
2014年2月17日，習近平總書記在省部級主要領導幹部學習貫徹十八屆三中全會精神全麵深化改革專題研討班開班式上，發表了重要講話，指出“國家治理體係和治理能力是一個有機整體”，是“一個國家的製度和製度執行能力的集中體現”。該科學論斷說明，推進國家治理體係和治理能力現代化這一全麵深化改革總目標的實現，不僅需要完善和發展中國特色社會主義製度，更需要提升製度的執行力，使製度的效能在實際運行中真正得以有效發揮。近年來，隨著改革的日益深化，我國關於改革和發展的各項製度在科學性上得到了切實提升，經濟、政治、文化、社會、生態文明等領域的製度建設穩步、有序推進，中國特色的社會主義製度在整體架構和具體安排上均日趨成熟。在這樣一種現實背景下，實現國家治理現代化的目標，就更主要地取決於各項製度在現實中能否按照最初所預設的那樣得到有效執行。可以說，今後在全麵深化改革進程中，通過提高製度執行力，來促進國家治理能力的提升，成為國家治理體係全麵發揮其自身應有作用，繼而加快推進國家治理現代化進程的關鍵因素。
然而，盡管從總體上來看，自實施改革開放以來，黨和國家有關改革發展的各項製度在各個層麵都得到了較為有效的執行，但是地域大國、人口大國等現實國情所決定的多層級政府共同治理的架構，使得“委托代理問題”一直存在於上下級的政府關係之中。其具體表現為，在缺乏切實有效的監督和問責等機製的情況下，作為很多製度的實際執行主體的地方政府，為實現與作為委托主體的中央政府所“不一致”的最大化目標，經常出現越權、缺位等問題，進而使得其中的一些製度在執行過程中偏離了黨和國家最初所預設的路徑，執行不到位、不徹底、甚至完全得不到執行等情況時有出現。可以說，經濟分權是理解轉型期中國的基本製度背景①，其不僅一定程度上造成製度執行效率的低下和製度效能的更為充分發揮，而且也影響了改革發展的實際進程。積極創新政府職能轉變過程中職能部門的管理模式等，能夠有助於提高政府部門在推動改革過程中的執行力，降低代理成本。②
全麵深化改革進程中，“多元共治”成為核心的治理理念，除各級地方政府外，企業、NGO（非政府組織）以及公眾個人在很多時候都成為國家和社會的實際治理主體，也即成為製度的執行主體。而隨著社會價值選擇越來越多樣化，社會主體之間在利益訴求、最大化目標等方麵變得更加複雜多樣，這無疑助長了委托代理問題出現的可能性，應引起足夠重視。
製度執行力與國家治理能力的內在統一
國家治理能力是“運用國家製度管理社會各方麵事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方麵”。如果說國家治理體係是治國理政的製度體係的話，那麼對於國家治理能力，就可理解為國家和社會治理主體通過應用治理體係而參與治國理政的能力。遵循著這樣的邏輯，在中國的語境下，國家治理能力就是善治背景下多元治理主體應用中國特色社會主義製度，對經濟、政治、文化、社會等領域的各項事務進行管理的能力。這其中，作為治國理政的各項製度，不僅對國家治理體係的架構做出了本質規定，而且為國家和社會治理主體開展相關的治理活動提供了手段和工具，使相關治理活動在現實中的有序展開和推進成為了可能。因此，通過不斷完善治國理政的有關製度安排，是逐漸搭建起完整的支撐現代國家運行的製度結構，以及促進國家治理能力不斷提升和最終走向現代化的必要基礎和前提。
但是應該注意的是，現實中，即便製度設計和構建得再科學完善，倘若沒有被國家和社會治理主體按照預定的路徑加以運用和實施，那麼製度注定將形同虛設，難以實現預期的目標和發揮應有的效能，治理體係和治理能力的現代化也就無從談起。
另一方麵，從內涵來看，製度執行力就是指製度本身所具有被執行落實的強製力、執行效力以及相關組織在執行相關製度時的執行力量和執行效力。③也就是製度執行主體對製度的有力執行。因此可以說，製度執行力與國家治理能力兩者之間有著內在的統一關係。更確切地說，強勁的製度執行力，是實現高水平的國家治理能力的根本前提。
改革進程中的委托代理問題
關於委托代理關係。20世紀30年代，美國著名經濟學家伯利和米恩斯進行的一項研究發現，企業所有者兼具企業經營者的身份，存在極大的弊端和隱患，在此基礎上兩位經濟學家提出了“委托代理理論”，倡導將所有權和經營權相分離，使企業的實際所有者在保留對生產經營剩餘的索取權的情況下，將經營和管理企業的權利讓渡給企業的“實際管理者”，以促進企業的實際管理者通過加強管理、改善企業效率等來實現企業經營利潤的最大化。該理論的主要觀點是：委托代理關係的產生及產生的必要性，在於社會生產力的發展和企業規模化生產的出現。例如，隨著社會生產力的發展，促進了社會分工的進一步細化，而絕大多數的社會資本所有者，由於自身知識水平，以及能力和精力上的限製，使得其在現實中沒有能力全麵地行使其所有者的權利。而專業化的分工，又促進了具有專業知識和技能的企業管理經營人員的產生，與資本所有者相比，他們更加有能力和精力行使好管理經營企業的權利。